Le directeur de cabinet : premier « conseiller-cadre » de l’ombre des politiques publiques

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Au sein des collectivités territoriales, le directeur de cabinet joue un rôle de premier plan en matière de conseil dans la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques dispensées. Pour autant, cette profession peut souffrir d’a priori dus à une certaine méconnaissance des spécificités inhérentes à ce métier.

Personnage de l’ombre, le directeur de cabinet est l’interface privilégiée entre le Maire et de nombreux acteurs ou institutions ¹. Cadre supérieur aux responsabilités multiples, ses qualités sont un savant cocktail de polyvalence et de sens de l’adaptation. La gestion du stress et des tensions journalières afin de dispenser les recommandations adaptées à certaines situations politiques complexes agrémenteront son quotidien.

Assumer cette fonction n’est nullement une tâche aisée dans le sens où son exercice allie dévouement, disponibilité et maîtrise de l’environnement politique et administratif territorial.²

Cette foi dans ce métier s’apparente à un vrai sacerdoce. Entre un regard bienveillant porté sur son action par les élus de la majorité municipale et une animosité non dissimulée de la part de l’opposition, le directeur de cabinet est sujet de bien des discussions. Affectueusement surnommé le « Dir cab », ce personnage fascine tout autant qu’il questionne.

Étrange individu biberonné à la politique durant sa tendre enfance, le directeur de cabinet épargnera les élus de bien des méandres. Il est un facilitateur, un médiateur et un catalyseur des décisions prises par l’exécutif local. En jouant un rôle de coordination et de soutien, ce personnage contribue à la mise en œuvre des orientations stratégiques de la collectivité et à la bonne gouvernance d’une ville, d’un département ou d’une région.

Plusieurs phénomènes expliquent la mutation de la fonction de directeur de cabinet, jadis réservée aux stricts militants politiques et désormais dévolue aux diplômés passionnés par la chose publique. La technicisation accrue des questions posées aux autorités territoriales, le réflexe citoyen tendant vers une plus grande juridictionnalisation des réponses apportées à la parole publique, la densification des attentes de l’électorat sont autant d’éléments qui concourent à une professionnalisation soutenue des emplois de cabinet.

L’évolution des sociétés démocratiques conduit à un accroissement significatif des attentes de l’électorat. Cela fait notamment peser sur les responsables politiques une quasi-obligation de résultat et un devoir d’exemplarité de plus en plus fort. L’instauration de nouvelles relations dans le couple gouvernants /gouvernés fondées sur les principes de transparence ³, d’efficacité et de responsabilité de l’action politique, modifie profondément les rapports entre les élus et les citoyens.

Le développement des canaux de communication couplé à la virulence des oppositions locales mettent sous le feu des projecteurs et des critiques les décideurs territoriaux. L’accompagnement des autorités élues dans la parole publique prononcée, les choix stratégiques engagés par la collectivité et les promesses politiques consenties aux administrés sont un triptyque au cœur des missions confiées aux directeurs de cabinet.

En définitive, la profession de directeur de cabinet est conçue en fonction de multiples critères (I) et se trouve en profonde mutation (II).

Directeur de cabinet : un costume taillé en fonction de multiples critères

Acteur atypique au sein d’une administration, le directeur de cabinet se distingue par la loyauté absolue qu’il voue à l’autorité territorialement élue. Les alternances politiques, qui n’ont que peu d’influence sur les agents municipaux disposant du statut de fonctionnaire, se révèlent dévastatrices pour le directeur de cabinet.

Intimement lié à son Maire ou Président, le « Dir cab » sera entraîné dans la chute de son élu en cas de défaite électorale. Cette particularité forge la relation de confiance entre l’autorité démocratiquement élue et son cabinet. Cela constitue la force et la fragilité de cette fonction. Il n’en demeure pas moins qu’aux spécificités pléthoriques de ce métier (A) s’ajoute un large spectre de compétences et d’attributions (B).

Des spécificités propres à ce métier

La fonction de directeur de cabinet est caractérisée par un engagement sans faille envers l’autorité élue et des compétences en matière de prise de décisions ⁴. Cependant, esquisser son portrait en quelques coups de pinceau serait trop limitatif.

Il s’agit d’un métier de terrain où la polyvalence prend tout son sens.⁵ Doté d’une aptitude à saisir dans un même mouvement les enjeux politiques et techniques d’un dossier, le directeur de cabinet alertera le Maire ou le Président sur les risques qu’il pourrait encourir en adoptant certaines décisions. Cette polyvalence intellectuelle et ce socle de convictions sont indispensables pour réussir dans cette difficile fonction. Enfin, diplomatie et loyauté sont constitutives de l’engagement professionnel des personnes exerçant un emploi de cabinet.

S’il est difficile de dresser un profil type, témoignant du caractère unique de cette profession, certaines caractéristiques communes forment le socle de la fonction de directeur de cabinet. La propension à l’écoute et à la diplomatie, la réactivité, l’autonomie, la disponibilité ainsi que la discrétion constituent plusieurs caractéristiques incontournables du métier. À cela s’ajoutent des compétences comme l’esprit de synthèse, la rigueur, la clarté ainsi que la nécessaire prise de recul. En dehors de toutes ces aptitudes professionnelles, le champ d’attributions des emplois de cabinet dépend largement des missions que souhaite lui confier l’autorité localement élue.

En fonction des diplômes obtenus et de l’expérience professionnelle acquise, l’élu local dont dépend le directeur de cabinet sera tenté de lui attribuer plus ou moins de prérogatives spécifiques. Placé sous la seule autorité du Maire ou du Président, le directeur de cabinet exerce un rôle d’encadrement. Il est le chef de file du cabinet mais aussi un manager de compétences. Il veillera à la bonne coordination et compréhension des attentes du Maire, des élus et fera le lien avec la Direction générale des services et les cadres de la collectivité.

Acteur de la lisibilité de l’action politique locale, le directeur de cabinet doit apporter une lecture pragmatique des enjeux et défis d’aujourd’hui et de demain pour offrir une vision prospective des besoins du territoire. Membre de l’équipe de direction, acteur opérationnel des projets tout autant que traducteur des enjeux politiques, le « Dir cab » est le garant de la bonne mise en œuvre des orientations stratégiques définies par le projet politique présenté aux électeurs. En apportant son expertise politico-technique dans le cadre des arbitrages à réaliser, le directeur de cabinet devra faire preuve d’ouverture d’esprit au regard des nombreuses questions qui se posent.

Au service du Maire /Président, le directeur de cabinet sera lié et attentif dans ses choix à l’obédience politique à laquelle est rattaché son exécutif local. Il est évident que les convictions politiques profondes de nos édiles auront une incidence dans les orientations stratégiques prises. Même si les directeurs de cabinet sont de plus en plus diplômés et non strictement issus du simple militantisme, il n’empêche que les personnes exerçant ces fonctions doivent conserver un très fort attrait pour la politique. C’est le sel de ce travail, l’essence même de cette fonction. Chaque décision prise, chaque orientation donnée doivent être analysées à l’aune de la politique.

La connaissance du territoire et des autorités politiques locales, la maîtrise des enjeux et des luttes de pouvoir sont fondamentales. Les alliés et adversaires politiques sont nombreux et ils doivent être connus par les collaborateurs de cabinet. Même s’il est vrai que les grands débats doctrinaux politiques sur le plan national ont une incidence locale réduite, il n’empêche que les jeux d’alliance sont bien présents.

Un spectre large de compétences et d’attributions

Les directeurs de cabinet voient leur rôle s’accentuer avec une palette de responsabilités assez large. La gestion des relations publiques et politiques, des ­interventions (courriers, discours) et la communication extérieure agrémentent leur quotidien. La participation à la mise en œuvre des politiques publiques se renforce nettement, devenant un élément central des missions du directeur de cabinet. Il apparaît comme essentiel que la professionnalisation de la fonction de cabinet passe par la démonstration d’une approche technique des politiques publiques. Beaucoup⁶ s’accordent également à définir leur mission comme un rôle d’impulsion et d’animation de la majorité politique, au niveau relationnel, mais aussi dans la préparation intellectuelle des dossiers.

Le directeur de cabinet est dévoué à l’autorité territorialement élue ainsi qu’aux membres de la majorité municipale. Il ne devra nullement se substituer à eux mais les servir et les conseiller du mieux qu’il pourra. En effet, le « Dir cab » n’est pas un « Maire bis » et ne doit jamais l’être. L’autorité territoriale doit rester souveraine dans les décisions prises, elle seule dispose de la légitimité démocratique obtenue via les urnes.

Très souvent on oublie malencontreusement le rôle que le directeur de cabinet est tenu d’exercer auprès des adjoints et des conseillers municipaux. Il s’agit pourtant d’une mission fondamentale et chronophage le conduisant à conserver un lien régulier avec le groupe majoritaire en aiguillant et en faisant preuve d’écoute quotidienne auprès de chacun de ses membres. Disposant de délégations dans des domaines variés, les adjoints et conseillers municipaux doivent faire l’objet de la plus grande des attentions par le directeur de cabinet. Il doit leur apporter de l’aide, s’assurer que les décisions prises par leurs soins respectent la ligne directrice du programme politique ou les velléités du Maire /Président et faire remonter ces éléments pour la bonne information de l’exécutif local.

En définitive, le directeur de cabinet animera, sous la conduite du Maire ou du Président, l’équipe des élus de la majorité et sera garant du respect de la feuille de route établie pour le mandat. Pour ce faire, il devra s’assurer de l’unité et de la cohésion du groupe durant la totalité du mandat. Il s’agit d’une période conséquente de 6 années où des difficultés relationnelles peuvent germer entre les élus. Les démissions ou la scission en entités distinctes doivent être à tout prix évitées.

Reconnu pour son importante capacité de travail ainsi que pour son sens de l’organisation, le directeur de cabinet intervient dans une logique de conseil et d’appui sur une très grande diversité de sujets et de projets.

La plus ou moins grande polyvalence demandée au directeur de cabinet s’exprimera en fonction de la taille de la collectivité. Le nombre de collaborateurs dont peuvent disposer les autorités exécutives locales dépend du nombre d’habitants présents sur le territoire communal, intercommunal, départemental ou régional (§ tableaux ci-dessous). Véritable « couteau suisse » dans les petites communes, le « Dir cab » sera en revanche très spécialisé dans les grandes villes.

Ce métier est avant tout basé sur la passion et le dévouement afin de créer une alchimie entre les attentes de l’électorat et les capacités d’action des élus. Une éthique professionnelle devra impérativement accompagner les prises de décisions afin de relever les défis actuels et futurs des emplois de cabinet.

Le directeur de cabinet : défis actuels et futurs

Généraliste par essence, le directeur de cabinet doit être un « touche à tout » passionné par la chose publique. Dans une relation de transversalité et non de pure hiérarchie dévolue au Directeur Général des Services (DGS), le Dir cab demeurera attentif à l’expertise des directions et des services de la collectivité ⁷. La décision politique ne peut être prise sans une expertise préalable sur le plan technique. Le regard des responsables et agents communaux est alors indispensable afin d’éclairer le directeur de cabinet sur la faisabilité de certaines décisions politiques. Un couple exécutif doit être formé avec la Direction Générale des Services (A) afin de permettre une parfaite coordination et ainsi répondre aux enjeux d’une profession en profonde mutation (B).

L’indispensable coopération du duo directeur Général des Services / directeur de cabinet

Les relations de confiance ou de défiance entre direction du cabinet et direction générale des services ont toujours fait l’objet de nombreux commentaires ⁸. Vraie ou fausse bonne interrogation : les situations restent diverses d’une collectivité à l’autre. Le système peut vite se paralyser en l’absence de terrain d’entente. La négociation permanente devient alors inhérente au système.

Nombreuses sont les collectivités où le directeur général des services et le directeur de cabinet cohabitent et forment un trinôme de gouvernance avec le chef de l’exécutif. Mais cette gouvernance peut devenir fragile si les règles et les missions des deux plus proches collaborateurs de l’exécutif ne sont pas clairement identifiées.

Or, il y a de la place pour deux ⁹, même si la frontière est mince à ce niveau de responsabilité. En effet, un choix politique entraîne nécessairement un impact technique et une orientation technique peut conduire à un choix politique. Les échanges doivent être quotidiens chez ce duo exécutif, il ne s’agit pas d’une perte de temps mais d’un souci d’efficacité dans leurs missions respectives.

Si le Dir cab souhaite s’assurer que les projets sont menés à terme et en temps voulu, il doit obtenir la garantie préalable auprès de la direction générale des services de leur faisabilité technique, sans quoi les choix trop hâtifs se traduiront en risques juridiques et complexités administratives.

Favoriser ainsi les conditions de pérennité de ce couple stratégique, c’est l’assurance d’un mandat réussi. L’enjeu se trouve donc dans la complémentarité entre Dir cab et DGS, l’un traduisant la vision politique en projet de mandat, l’autre le projet de mandat en réalité du côté administration et directions /services. Si chacun maîtrise et respecte ses champs d’action, alors tous deux constitueront une équipe servant le projet du mandat. Le bon fonctionnement du couple DGS/directeur de cabinet passe irrémédiablement par l’échange d’informations et le dialogue pour arriver à la dispense de conseils éclairés auprès de l’élu.

Cette relation de trinôme avec l’exécutif local doit être solide afin de ne pas mettre à mal la gouvernance, qui se traduira à terme par des dysfonctionnements, tant dans l’équipe majoritaire que dans les services. Le directeur général des services ne doit aucunement percevoir le directeur de cabinet comme un rival mais bien comme un allié dans la bonne gouvernance de la collectivité voulue par le Maire ou le Président. De plus, lorsqu’on félicitera à foison les élus et les directions/ services d’une collectivité pour la bonne réussite d’événements on oubliera malencontreusement le directeur de cabinet et le directeur général des services pourtant eux aussi artisans de la bonne tenue des manifestations publiques via la supervision des opérations menées.

Éviter la flagornerie vis-à-vis du Maire ou du Président est l’un des préceptes à mettre en application tant par le directeur de cabinet que par le directeur général des services. En effet, avoir le courage de dire la vérité à son élu sur la réalité d’une situation est indispensable pour protéger l’édile. Le malheureux et trop fréquent réflexe de flatter l’ego de l’autorité territoriale plutôt que d’avoir l’audace de l’alerter sur une situation est un danger. Ce mécanisme de la crainte et de la docilité conduit le DGS ou le Dir cab à devenir de vrais majordomes plus que de fins conseillers et protecteurs in fine du Maire ou le Président. Ces derniers ont impérativement besoin d’être protégés quitte à ce que la parole prononcée ne leur déplaise. La sécurisation des élus vise au maintien dans leurs fonctions de manière durable.

Une fonction en profonde mutation

L’accès au mandat électif a emprunté des voies nouvelles. Les dernières élections municipales en témoignent une fois de plus. La base militante jusqu’ici traditionnellement désignée par les organisations politiques pour intégrer les futurs exécutifs municipaux a cédé du champ face au choix des têtes de liste issues de la société civile et non passée par la case « sympathisant ». Cette évolution du parcours pour accéder à des responsabilités politiques locales avait déjà rejailli au cœur des exécutifs départementaux avec la création du binôme et son obligation paritaire.

Aux côtés d’élus néophytes, le recours aux services d’un directeur de cabinet devient indispensable. C’est somme toute assez logique : le profil des élus a considérablement évolué, la fonction de Dir cab en est nécessairement impactée. Pour autant, ces nouveaux élus – issus de la société civile - disposent de nombreuses compétences dont les collectivités territoriales pourraient largement tirer bénéfices. Médecins, avocats, chefs d’entreprise, enseignants universitaires, cadres de la fonction publique, banquiers, assureurs, experts-comptables, ils sauront apporter une vision moderne et réfléchie de la gouvernance locale.

Face aux évolutions rapides de la société, le directeur de cabinet est tenu de démontrer une grande adaptabilité. Il doit être capable de s’ajuster aux changements sociaux, politiques et économiques, tout en promouvant l’innovation dans les orientations municipales. Cette capacité à anticiper et à intégrer de nouvelles idées est cruciale pour une gestion urbaine moderne et efficace ¹⁰. La complexification des projets et les responsabilités des élus locaux sont telles qu’ils cherchent tous peu ou prou aujourd’hui à s’entourer de techniciens.

Une plus grande démocratie participative via le développement de politiques de proximité, un recours accru aux supports numériques, le développement et l’émergence de « Smart city » (anglicisme désignant les techniques visant à développer de nouvelles stratégies urbaines pour rendre les villes « intelligentes/ modernes ») sont au cœur des défis d’aujourd’hui et de demain.

Enfin, la baisse de moyens alloués aux collectivités par l’État est une véritable gageure pour les élus et donc pour leurs collaborateurs directs. Le directeur de cabinet a toute sa place pour aider l’élu à faire évoluer son mandat dans un soutien de ses interlocuteurs à la recherche de financements (mise en relation entre collectivités, mobilisation des fondations, diversification des sources de financement…).

En conclusion, les directeurs de cabinet de collectivités territoriales expriment une légitime aspiration à voir leurs fonctions reconnues tant d’un point de vue politique qu’à titre strictement professionnel. Le temps des directeurs de cabinet compagnons de route ou militants engagés dans les campagnes électorales, à qui l’on proposait un poste de collaborateur uniquement en guise de remerciement, semble aujourd’hui bien révolu. Le lien entre les élus et leur directeur de cabinet s’est progressivement mué en une relation basée sur le professionnalisme et non sur le copinage ¹¹. La professionnalisation de cette fonction s’est également faîte via l’émergence d’associations chargées d’œuvrer à la défense et la promotion du métier de collaborateur de cabinet. ¹²

Aujourd’hui surtout diplômé en droit, sciences politiques, communication ou encore en économie le directeur de cabinet devra vulgariser des questions techniques afin de faire preuve de pédagogie à destination d’élus peu familiarisés avec les rouages des collectivités territoriales. À la fermeté qui sied à l’exercice de la fonction, il est devenu nécessaire d’y adjoindre une dimension pédagogique parce que l’action publique - aussi malmenée que précieuse soit-elle - doit emporter l’adhésion du plus grand nombre.