Territoires numériques: comment favoriser la (co-)création de valeur publique

Territoires numériques : subir ou agir ?

Depuis quinze ans, l’action publique locale a été profondément impactée par l’essor des technologies numériques. Les territoires sont ainsi devenus des « territoires numériques ». Trois grands mouvements caractérisent cette évolution. D’abord, les collectivités locales ont été particulièrement impliquées dans la mise en œuvre du Plan France Très Haut Débit (PFTHD). Dix ans après son lancement, celui-ci a atteint ses objectifs en assurant désormais une couverture THD pour 99 % des locaux en France (France Stratégie 2023). Certes, la qualité de service reste à renforcer, mais les conditions sont désormais réunies pour garantir un haut niveau de connectivité dans la majorité des territoires. Ensuite, les collectivités locales ont été fortement incitées et / ou contraintes par l’État à digitaliser leur gestion et développer de nouveaux services numériques . La pression financière sur les budgets locaux les a également conduites à mobiliser les technologies numériques pour optimiser leur gestion (Dony et Maurel 2022). Les relations entre administration et usagers sont alors fondamentalement renouvelées. Enfin, les habitants des territoires sont pleinement entrés dans la « culture numérique » (Cardon 2019), alimentant ainsi un « capitalisme de surveillance » (Zuboff 2020), et conduisant les collectivités à être de plus en plus confrontées à des phénomènes d’ubérisation des services (Conseil d’État 2017). Un conflit de valeurs et de pouvoir peut de ce fait exister entre « la cité politique » et la « ville algorithmique » des géants de l’économie numérique et des start-up qui gravitent autour (Haëntjens 2018). Des politiques publiques territoriales sont alors fondamentalement déstabilisées (Courmont et Le Galès 2019) : AirBnb et politiques de l’habitat, Waze et politiques de mobilités, etc. Dans cette nouvelle forme de concurrence, les questions de propriété, d’usage et de valorisation des données produites dans les territoires sont centrales.

Pour les acteurs publics locaux, l’enjeu est donc d’agir en adressant la question de la gouvernance des services numériques et des données dans leurs territoires dans une perspective de création de valeur publique. Concept initialement développé par Moore (1995), la valeur publique peut être définie comme « une construction multi-dimensionnelle, à destination de la communauté des citoyens, reflet de leurs préférences collectivement exprimées et politiquement médiatisées, non seulement produite au travers de résultats mais également de processus générateurs de confiance ou d’équité » (O’Flynn 2005 ; 2007). L’action publique est alors créatrice de différents types de valeur, au nombre de sept selon la typologie proposée par Harrison et al. (2012) . Cette approche par la valeur publique est ainsi plus ambitieuse que les cadres d’analyse mobilisés jusque-là dans l’évaluation du PFTHD (France Stratégie 2023) ou de certains projets Smart City (Citizing et OpenCitiz 2017). Elle fait sens au moment où plus de 200 territoires français sont engagés dans des politiques de Smart City (Data Publica et KPMG 2021) par lesquelles les acteurs publics locaux s’efforcent de créer de nouveaux services et de renouveler leurs relations avec les habitants en s’appuyant sur le potentiel des technologies numériques.

Dans ce contexte, notre objectif est de comprendre comment les collectivités locales peuvent soutenir et contribuer à la création de valeur publique à la faveur du développement des technologies numériques dans les territoires. Pour répondre à notre problématique, nous présentons une recherche qualitative longitudinale incluant l’étude de quatre collectivités locales françaises (Cf. Table 1) sur la période 2021-2023. Trois de ces collectivités (A, B, C) sont engagées dans la mise en œuvre de politiques publiques de Ville et de Territoire Intelligents, tandis que la quatrième (D), sans retenir officiellement ce terme, porte une stratégie ambitieuse de développement des usages du numérique sur son territoire en parallèle de sa mission de maîtrise d’ouvrage du réseau fibre optique. Notre cadre d’analyse mobilise la littérature relative aux relations entre les concepts de Smart City et de valeur publique (Meijer et al. 2016 ; Rodríguez Bolivar 2019 ; Chatfield et al. 2019), avec une attention particulière portée aux enjeux de gouvernance. Notre ambition est double. Sur un plan académique, l’objectif est de contribuer à enrichir le corpus des recherches empiriques sur la valeur publique (Hartley et al. 2016) dans le contexte des Smart Cities. Sur un plan managérial, nous apportons aux acteurs publics locaux une vision consolidée des facteurs à prendre en compte pour que le déploiement des outils numériques soit synonyme de création de valeur publique.

Nous mettons ainsi en en évidence l’importance, pour chaque territoire, de définir et de mettre en œuvre une politique publique du numérique (1), mais également de la doter d’une gouvernance adaptée, orientée avec la co-création de valeur, afin d’adresser pleinement toutes les dimensions de la valeur publique (2).

Les quatre collectivités étudiées

Une ambition de création de valeur multi-dimensionnelle

Nos travaux nous ont d’abord permis d’observer l’importance d’organiser l’ensemble des actions permettant la création de valeur publique au moyen des technologies numériques sous la forme de politiques publiques du numérique. Celles-ci doivent alors être formalisées et positionnées à rang égal des autres politiques publiques, en dialoguant avec ces dernières dans une dynamique d’enrichissement mutuel continu. Le cadre réglementaire prévoit certes un certain nombre de dispositifs incitant les acteurs publics locaux à aller dans ce sens : stratégie de développement des usages et services numériques1 ou stratégie numérique responsable2, par exemple. Mais la limite de ces approches est de ne pas aller assez loin dans l’ambition de création de valeur publique dans les territoires. En ce sens, dix ans après le lancement du PFTHD, France Stratégie constate que « l’accès à une infrastructure THD de qualité constitue (…) une condition nécessaire mais insuffisante pour mettre en œuvre des processus d’innovation », « une politique publique locale orientée vers la capitalisation et le partage d’expérience, et donc bien entendu la présence des financements nécessaires, sont aussi des éléments déterminants » (France Stratégie 2023, p. 145).

L’enjeu est donc de concevoir des politiques publiques du numérique porteuses d’objectifs ambitieux de création de valeur publique, dans toutes ses dimensions. En relation avec Pardo et al. (2021) nous constatons que la fixation de ces objectifs est dépendante du contexte, chaque territoire présentant des caractéristiques et des besoins propres. Dans la formulation des objectifs, les quatre territoires objets de nos observations mobilisent plus ou moins le concept de Smart City mais surtout choisissent de mettre en avant une thématique : transition écologique (A), ville du quart d’heure (B), renouvellement de la relation de proximité entre élus, services et habitants (C), très haut débit inclusif (D). Toutefois, l’analyse approfondie du contenu de leurs politiques publiques du numérique met en évidence une diversité d’objectifs adressant une grande partie voire la totalité des types de valeur publique définis par Harrison et al. (2012). Le point commun aux quatre projets est résumé dans une formule de notre interlocuteur de la collectivité D : « on se démène avec le hard mais on sait que la valeur est dans le soft ». Cela se traduit par deux grands types d’actions. D’une part, les quatre collectivités sont activement engagées dans la recherche et le développement de nouveaux usages autour des outils numériques3. D’autre part, les quatre collectivités portent une attention particulière à l’inclusion et à la médiation numérique. L’enjeu est alors à la fois interne, avec la nécessité d’accompagner les équipes dans la maîtrise des outils informatiques et dans leur capacité à aider les usagers, et externe auprès des populations en rupture avec les outils numériques.

Pour atteindre leurs objectifs, trois types d’actions sont conduites par les collectivités étudiées, structurées autour de questions technologiques et organisationnelles. D’abord, les acteurs publics se dotent d’une stratégie de management des systèmes d’information adaptée aux enjeux. Des étapes importantes doivent en effet être franchies en termes de déploiement des socles technologiques et des outils, ainsi que d’interopérabilité et de cybersécurité. Cela implique la mobilisation de ressources, dans les directions du système d’information comme dans les directions métiers, associée à une évolution des pratiques professionnelles. Ensuite, une stratégie autour de la gestion des données est arrêtée et mise en œuvre. L’enjeu est alors de déployer des outils de collecte, stockage, traitement et valorisation des données dans une logique de transversalité et de partage. Il s’agit de dépasser les dynamiques historiques d’« attachement » des données et les organisations « en silos »4. Là encore, nous observons l’importance d’être en capacité de mobiliser des ressources ad hoc, leur absence pouvant significativement freiner les ambitions d’une collectivité (C). Enfin, l’atteinte des objectifs de création de valeur publique par le numérique passe par une stratégie de transformation « culturelle » (A) des organisations, avec des actions importantes d’accompagnement au changement. En cela, nos observations s’inscrivent en cohérence avec le constat que près d’un tiers des métiers territoriaux sera fortement impacté par la transition numérique dans les 10-15 années à venir5.

L’ampleur du potentiel de création de valeur publique associé aux outils numériques et l’importance des actions à conduire, requièrent la mise en œuvre d’une gouvernance adaptée.

Une gouvernance orientée vers la co-création de valeur

Les quatre collectivités étudiées ont ainsi développé une gouvernance à la fois proactive et ouverte (Frucquet et al. 2021). Le caractère proactif de la gouvernance se caractérise par un leadership politique et administratif fort, associé à un pilotage agile, qui s’appuie sur des instances ad hoc, au-delà des seules instances réglementaires, même si celles-ci restent des « tribunes importantes » (B). Nous constatons, en cohérence avec la littérature relative aux Smart Cities (Nesti 2020 ; Pardo et al. 2021), le positionnement déterminant des responsables politiques. D’abord, en phase de définition des objectifs, où ils ont un rôle important à jouer en termes d’arbitrages entre les différents conflits de types de valeur publique qui peuvent être associés au développement du numérique (Safe City vs Smart City, développement économique vs numérique responsable, etc.). Ensuite, dans la définition du mode de gouvernance, en veillant à installer, dès le début des projets, une pratique d’ouverture et de co-construction avec toutes les parties prenantes du territoire. Enfin, dans la phase de mise en œuvre, en s’impliquant dans le pilotage stratégique pour que la dimension technologique ou techno solutionniste inhérente à de tels projets ne vienne pas affaiblir les ambitions initiales de création de valeur publique. L’implication des Directions Générales des Services est alors déterminante car elle contribue à ce que les politiques publiques du numérique ne restent pas portées par quelques experts motivés et les seules Directions du Système d’information.

D’autre part, la dynamique d’ouverture que nous observons dans les quatre collectivités étudiées s’enracine dans le postulat de technologies numériques présentant un potentiel de co-création de valeur particulièrement important de par leur nature collaborative et interactive (Anttiroiko et Komninos 2019). Par co-création, nous entendons toutes les situations où la valeur n’est pas créée de façon descendante depuis un producteur vers un consommateur, mais co-construite par agrégation de savoirs et de connaissances (Vargo et Lusch 2008), en s’appuyant sur les équipes des différentes collectivités, les acteurs économiques, sociaux et académiques, ainsi que les habitants.

Nous observons ainsi l’existence de nombreuses pratiques de co-production « active » et « participative »6 (Osborne et Strokosch 2013) s’appuyant sur les outils numériques. Certaines sont antérieures à la formalisation des politiques étudiées et ont constitué un « terrain favorable » (A) à leur développement : carte d’accès multiservices (A) ou plateforme de démocratie participative (B). D’autres constituent une partie intégrante des politiques conduites depuis 2018 : application de signalement des évènements indésirables sur l’espace public (C) ou appel à initiatives innovantes autour du numérique (D). De manière plus ambitieuse dans le « continuum des modes de co-production du service public » (Osborne et Strokosch 2013), les collectivités A et B sont particulièrement engagées pour pratiquer la « co-production renforcée », notamment autour d’un laboratoire d’innovation urbaine et d’un jumeau numérique. L’ouverture se manifeste également dans des dynamiques d’innovation conduites en partenariat public – privé, selon des périmètres et des modalités contractuelles qui varient fondamentalement entre les quatre collectivités mais qui témoignent de la nécessité de réaliser ces projets en s’appuyant sur l’expertise, la capacité d’innovation, voire la capacité de financement des acteurs privés. Au-delà du cadre de la commande publique, des formes de coopération encadrée avec les acteurs privés, y compris les géants du numérique, peuvent être envisagées (C), renouvelant alors les cadres de la régulation publique dans une logique de « régulation-coopération » (Staropoli et Thirion 2019).

Notre étude met toutefois en évidence plusieurs difficultés rencontrées par les collectivités pour la mise en œuvre de la gouvernance proactive et ouverte de leurs politiques publiques du numérique, plus particulièrement en ce qui concerne la dimension « ouverture ».

D’abord, la création de valeur publique reste conditionnée à l’atteinte d’un certain niveau de déploiement des socles technologiques et des outils numériques. Ceux-ci, dans tous les projets étudiés, constituent des prérequis à l’amplification des usages. Or, dans cette phase de déploiement, c’est plutôt la dimension « proactive » de la gouvernance qui est mobilisée, « car pour donner à voir il faut du concret » (A). Ensuite, l’atteinte des objectifs de création de valeur publique à l’échelle d’un territoire est dépendante de la capacité à faire travailler plusieurs acteurs institutionnels, publics et privés, de manière cohérente et synchrone. Cela implique des changements de culture et de pratique. Cela pose surtout la question de l’animation de ces démarches, avec par exemple des difficultés importantes dans le territoire B où le projet porté par la ville centre doit composer avec une absence de portage par l’EPCI7, assortie d’une démutualisation de la Direction Générale des Services et de certains services stratégiques pour sa mise en œuvre. Ces deux premières difficultés convergent enfin vers la question des ressources. Le déploiement technologique, les actions de transformation des organisations et l’animation d’une gouvernance en réseau impliquent d’être en capacité de mobiliser des ressources à tous les niveaux hiérarchiques. Nos travaux ont permis d’identifier, au-delà des ressources opérationnelles, les tensions pouvant exister au niveau de la disponibilité des responsables politiques et des Directions Générales. Dans le premier cas, un enjeu spécifique concerne les élus dont le mandat ne constitue pas l’activité professionnelle principale et qui peuvent ainsi manquer de temps pour s’engager dans le pilotage politique et stratégique. Dans le second cas, nous observons que les trois collectivités qui progressent le mieux vers l’atteinte des objectifs de création de valeur publique sont celles où les politiques publiques du numérique bénéficient d’un Directeur Général Adjoint dédié. La question des ressources nécessaires à la pratique de la gouvernance ouverte nous semble donc devoir être posée dès le lancement de ces politiques, afin que la chaîne de production de valeur publique soit équilibrée et qu’in fine l’ensemble des types de valeur publique puisse être couvert.

Pour des territoires numériques créateurs de valeur publique

Nos travaux permettent au final de formuler une série de recommandations à destination des responsables politiques et administratifs souhaitant passer de territoires numériques subis à des territoires numériques créateurs de valeur publique. Une autre manière de résumer l’ambition est de mieux appréhender les conditions pour que les investissements publics réalisés, notamment en faveur du très haut débit, ne servent pas majoritairement à la création de valeur privée8.

Nous proposons ainsi de concevoir des politiques publiques du numérique, dotées d’objectifs ambitieux et multi-dimensionnels de création de valeur publique. Dans cette approche, le renouvellement des liens avec les usagers et les habitants constitue une étape importante, en revisitant l’ensemble des processus à la faveur du potentiel collaboratif des technologies numériques et de l’ouverture des données. Il s’agit de développer une chaîne de valeur centrée sur les usages et les politiques publiques. L’enjeu est alors de fonder de nouvelles « alliances territoriales » génératrices de valeur publique autour du numérique, en développant un écosystème partenarial qui dépasse les frontières organisationnelles, juridiques et institutionnelles. Cela implique donc de développer des modes de gouvernance adaptés, autour d’une double dimension de proactivité et d’ouverture, en restant vigilant sur le fait de penser cette dernière dès la phase d’initialisation des politiques publiques du numérique et de la doter des ressources adéquates.

Pascal Frucquet, David Carassus,
Didier Chabaud, Pierre Marin

1 Article L1425-2 du Code général des collectivités territoriales introduit par l’article 69 de la Loi pour une République numérique

2 Décret n°2022-1084 du 29 juillet 2022

3 Par exemple : solutions de dialogue et d’interaction entre habitants et services publics, ouverture des données, mise à disposition d’outils de simulation et de visualisation en 3D.

4 Courmont, Antoine. 2019. « Ce que l’open data fait à l’administration municipale: La fabrique de la politique métropolitaine de la donnée ». Réseaux N°218 (6): 77. https://doi.org/10.3917/res.218.0077 ; Courmont, Antoine. 2021. Quand la donnée arrive en ville : open data et gouvernance urbaine. PUG

5 CNFPT. 2021. « Les impacts de la transition numérique sur les métiers de la Fonction Publique Territoriale - Volet prospectif ». https://www.cnfpt.fr/sinformer/mediatheque/etudes/etude-impacts-transition-numerique-metiers-territoriaux-volet-2/national

6 Traduction des auteurs

7 Etablissement Public de Coopération Intercommunale

8 En 2021, 51% du trafic internet vers les clients des principaux fournisseurs d’accès provenait de cinq fournisseurs : Netflix, Google, Akamai, Facebook et Amazon (Arcep, 2022, « Rapport d’activité – L’état de l’internet en France », Tome 3, p33)

Indications bibliographiques

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