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La confiance. Elle est nécessaire à tous lorsque nous souhaitons participer à la réalisation d’un projet. Sa nécessité est d’autant plus vraie lorsqu’une collectivité territoriale ou une autre institution publique locale désire financer, avec des deniers publics, un projet auquel elle croit. En matière de fiscalité de la coopération décentralisée, les collectivités territoriales n’ont aucun mécanisme dédié. Si elles souhaitent financer des actions à l’étranger, alors elles le font sur leurs ressources propres à travers des recettes perçues à travers des dispositifs classiques comme des recettes fiscales d’imposition. En effet, il n’existe pas d’impôts locaux qui seraient perçus par les collectivités territoriales dans l’objectif de financer des actions de coopération décentralisée. Cette absence de dispositifs fiscaux incitatifs propres à la coopération décentralisée justifie la confiance que doivent avoir les acteurs publics locaux dans les différents projets de coopération pour qu’ils puissent y apporter un financement. Plus encore, la confiance est l’un des seuls moyens pour qu’un acteur public accepte de financer une action de coopération décentralisée. Face à cette absence de dispositifs fiscaux, propres à la coopération décentralisée, quels sont les autres moyens qui vont permettre d’accompagner, de déployer et de récompenser cette confiance ? Il existe un cadre juridique favorable au partage et à la complémentarité du financement de la coopération décentralisée qui se répercute notamment dans le cadre particulier de la coopération économique décentralisée.

Partage et complémentarité du financement de la coopération décentralisée

Le financement des projets portés par les collectivités territoriales et leurs groupements dans le cadre de la coopération décentralisée intervient avec le concours d’échelons institutionnels différents et habituels : les collectivités territoriales elles-mêmes mais aussi l’État et l’Union Européenne.

Un financement autonome par les collectivités territoriales

Avec près de 122 millions d’euros engagés dans le cadre de la coopération décentralisée en 20201, les collectivités territoriales disposent de plusieurs leviers financiers, prévus par la loi, leur permettant de garantir leur compétence dans le financement des actions de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. Un des leviers financiers consiste à donner aux collectivités territoriales et leurs groupements un cadre pour s’engager dans un soutien financier à des actions de coopération en matière d'eau et d'assainissement2, d’énergie3, de collecte et de traitement des déchets ménagers4 et de transport5. Ces dispositifs de financement se voient néanmoins limités car ces acteurs publics locaux ne peuvent pas attribuer plus de 1 % des ressources affectées aux budgets de ces services à ces actions de coopération. Aussi, la visibilité et la performance de ces dispositifs peuvent être relativisées eu égard au manque de visibilité, à la formation des élus locaux, à la complexité de certains projets ou encore à l’éclatement des financements6. L’autre levier financier doit donner la possibilité aux collectivités territoriales, entre autres, de financer un projet humanitaire sans avoir recours à une convention, lorsque l’urgence le justifie7.

En plus de ces dispositions législatives, une circulaire de 20188 est venue rappeler les droits et les devoirs des exécutifs locaux en matière de coopération décentralisée et précise certaines règles en matière de financement. En effet, les collectivités territoriales ne peuvent financer une association étrangère dans un but uniquement politique9, des opérations dans des territoires qui ne sont pas reconnus par la République Française ou encore des manifestations à caractère cultuel en vertu de la loi de 190510. Une collectivité territoriale peut en revanche financer la restauration d’un édifice religieux à l’étranger si ce monument s’inscrit dans le patrimoine culturel11. Les collectivités territoriales, en respectant les règles imposées et rappelées par les textes et la jurisprudence, peuvent intervenir seules, avec leurs ressources propres, dans le financement d’actions extérieures. Mais elles peuvent également agir avec le concours de partenaires étatiques ou européens qui disposent eux aussi de leviers financiers.

Un appui financier étatique et européen additionnel

Au niveau de l’échelon étatique, deux acteurs peuvent venir aider les collectivités territoriales dans le financement de projets de coopération décentralisée.

Le premier est le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères qui aide à la coopération décentralisée à travers deux dispositifs : des cofinancements attribués par la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) et un mécanisme qui permet aux collectivités territoriales de concourir à un fonds d’urgence. Les cofinancements de la DAECT sont apportés dans le cadre d’appels à projets dont les crédits connaîtront une augmentation en 2022. Depuis 2008, le Ministère conduit une politique de partenariat avec les collectivités territoriales autour d’appels à projet auxquels l’État apporte un concours financier. Il existe divers types d’appels à projets comme les appels à projets annuels et biennaux12, les appels à projet triennaux13, les appels à projet thématiques14 ou encore les appels à projets à destination de régions ou de pays particuliers15 qui répondent à un objectif spécifique dans la mise en œuvre d’une réalisation née d’une coopération décentralisée. De manière générale, le financement de ces différentes catégories d’appels à projet tient compte des priorités définies par l’État et du respect impératif de certains critères16. Aussi, les collectivités territoriales seront d’autant plus accompagnées si leur projet promeut par exemple l’égalité homme-femme ou font participer les entreprises locales17. En revanche, certains appels à projet qui consisteraient, entre autres, à prendre en charge des moyens logistiques ou l’envoi de matériel ne pourront pas être financés18.

Le second dispositif ministériel qui doit aider les collectivités territoriales à financer une action de coopération décentralisée est le Fonds d’action extérieure des collectivités territoriales (FACECO). Depuis 2013, les collectivités territoriales peuvent financer ces actions à travers ce fond par le versement d’une contribution financière en choisissant le type d’aide et les bénéficiaires. Ce fond est réservé aux collectivités territoriales souhaitant apporter une aide d’urgence aux victimes lors d’une crise humanitaire, qu’elle soit soudaine ou durable.

Le deuxième acteur de niveau étatique qui intervient dans l’action extérieure des collectivités territoriales est l’Agence française de développement. Cette agence, fondée en 1941 sous le nom de Caisse centrale de la France Libre, était chargée « d'émettre, et de faire émettre ou de prendre en charge les billets dans les territoires de la France libre »19. Son rôle a considérablement évolué. Depuis la loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale de 201420, l’Agence française de développement joue un rôle de gestion de fonds dans le cadre d’opérations financées par diverses institutions comme les collectivités territoriales, l’Union européenne, des organismes internationaux ou encore des banques publiques et privées. Plus concrètement, l’Agence française de développement fait appel aux collectivités territoriales dans certains projets pour accroître le financement des maîtrises d’ouvrage pour les collectivités des pays du Sud. Ce cofinancement se fait entre l’Agence, la collectivité territoriale française et la collectivité étrangère à travers une convention tripartite. C’est notamment à travers le dispositif de la Facilité de financement des collectivités territoriales, qui connaîtra aussi une augmentation de son budget en 2022, que les collectivités territoriales françaises sont accompagnées financièrement pour mettre en œuvre des projets de coopération décentralisée dans les pays en développement. Cet instrument, qui fonctionne également sous la forme d’appel à projets et qui a mobilisé environ 6,5 millions d’euros entre 2014 et 201721, finance des actions prenant en compte des critères économiques, sociaux, de faisabilité technique, de maîtrise des risques environnementaux et d’innovation.

Au niveau de l’échelon européen, un dispositif de financement mérite une attention particulière eu égard à son actualité récente. Le 14 juin 2021, l’Union Européenne a renouvelé le cadre de sa politique extérieure avec l’entrée en vigueur d’un règlement approuvé par le Parlement européen et le Conseil intitulé Règlement établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — Europe dans le monde22. Ce règlement, qui court sur la période 2021-2027, qui succède au précédent règlement en vigueur pour la période 2014-202023, doit pouvoir rationaliser l'aide extérieure européenne par la fusion de six règlements et du Fonds européen de développement en un seul dispositif afin d’accroître l’efficacité, la souplesse et la cohérence de cette politique.

En matière de coopération décentralisée et d’aide aux financements de projets engagés par les autorités locales, ce nouveau programme prévoit une enveloppe de 500 millions d’euros24. À travers cette ligne budgétaire, qui était pourtant vouée à disparaître25, l’Union européenne est poussée à aller plus loin encore dans son soutien aux projets de développement et de coopération26. Ce montant est déployé dans l’un des trois piliers de ce programme, le pilier géographique, qui a pour objectif d’apporter un cofinancement aux projets des collectivités territoriales dont le but est de répondre, entre autres, aux problématiques de bonne gouvernance, de lutte contre les inégalités et les discriminations, de protection de l’environnement, de changement climatique, des questions migratoires ou encore du développement économique et social27. Ainsi, si la place des collectivités territoriales dans le cadre pluriannuel de ces financements européens n’est pas encore établie et mériterait d’être sécurisée, la coopération économique décentralisée possède, quant à elle, un cadre juridique circonscrit et éprouvé par plusieurs années de pratique. En effet, il faut bien reconnaître que la coopération économique a très rapidement constitué un enjeu de taille au sein de l’action extérieure des collectivités territoriales.

Un enjeu central de la coopération décentralisée : la coopération économique

Le financement de l’action extérieure des collectivités territoriales s’illustre par la coopération économique décentralisée, qui en constitue l’une des modalités les plus balisées juridiquement. Celle-ci peut être appréhendée sous l’angle des différentes aides qui sont accordées par certaines collectivités à leurs homologues étrangères et à leurs partenaires privés, notamment aux petites et moyennes entreprises locales. La confiance est primordiale entre les parties à une telle coopération : c’est la raison pour laquelle celle-ci repose sur un double mécanisme fondé sur la réciprocité. Ainsi donc, la coopération économique est un dispositif descendant d’une part, et un dispositif ascendant d’autre part, de sorte que les collectivités locales impliquées bénéficient, théoriquement, d’un « retour sur investissement ».

Une coopération descendante avérée

Dans un premier temps, la coopération économique repose sur l’initiative de collectivités territoriales françaises qui souhaitent assister, sur le plan économique, des collectivités locales d’États membres de l’Union européenne ou d’États tiers. Ce soutien, qui relève d’une ambition politique, ne peut se déployer que dans les limites d’un cadre juridique précis. Ainsi, pour éviter toute utopie au sens du Doyen Jean Carbonnier28, ont été posées les conditions de cette coopération économique. Parce qu’elle est « indépendante de la coopération diplomatique intergouvernementale, en vertu notamment du principe de libre administration »29, il est prévu que « dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements [puissent] mettre en œuvre ou soutenir toute action […] de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire »30. À ces fins, le Code général des collectivités territoriales indique la possibilité pour elles de « conclure des conventions avec des autorités locales étrangères »31. Le déploiement de la coopération économique dans un cadre conventionnel était par ailleurs validé par un arrêt ancien de la Cour permanente de justice internationale de 1929, qui avait posé que « tout contrat qui n’est pas un contrat enter des États en tant que sujets de droit international a son fondement dans une loi nationale »32. Si de nombreuses actions de coopération économique se font au moyen d’actes unilatéraux, les collectivités territoriales semblent privilégier davantage l’acte contractuel, dont l’esprit sous-tend l’idée même de coopération.

Ainsi, ces conventions permettent de répondre à des attentes particulières des collectivités locales. Il s’agit de mettre en valeur les territoires français, en retour de l’aide au développement des collectivités locales étrangères et de leurs propres entreprises. Plus précisément, ces conventions visent l’implantation et la pérennisation des collectivités françaises à l’international, via la constitution de réseaux fondés sur « la confiance et la réciprocité »33. Celles-ci seraient donc les matrices d’une coopération vertueuse, techniquement et financièrement adaptée aux besoins manifestés par les autorités publiques locales cocontractantes. D’abord, les collectivités françaises ont alors pour tâche de préparer les territoires dédicataires de leur assistance à l’accueil et au développement des entreprises. Elles accompagnent les pouvoirs publics locaux étrangers dans la mise en œuvre des conditions nécessaires à l’essor des initiatives économiques privées. Ensuite, en promouvant le « marketing territorial », les collectivités publiques partenaires doivent encourager le développement des services de proximité. Il s’agit ainsi de rendre l’économie locale plus compétitive, de lutter contre les délocalisations, de créer puis pérenniser des emplois. Partant, en profitent les citoyens déjà implantés sur les territoires concernés, mais sont censés être attirés de nouveaux consommateurs et contribuables, individus comme entreprises.

Finalement, la coopération économique décentralisée « joue le rôle de catalyseur d’échanges entre les territoires français et étrangers, qui permet de contribuer au développement des pays tout en offrant des opportunités aux entreprises dans une logique gagnant-gagnant »34. Pourtant, derrière ce lexique managérial qui ne manque pas d’attractivité, il faut bien voir que ne se cache, en réalité, qu’une multitude d’investissements sans retour.

Une coopération ascendante escomptée

Dans un second temps, la coopération économique est supposée permettre aux collectivités territoriales françaises, instigatrices de ces conventions, de bénéficier d’une certaine attractivité ou, à tout le moins, d’une certaine visibilité. Toutefois, si la réciprocité est en théorie intrinsèque à la coopération, il n’en est presque rien en pratique. Le tableau, noirci à dessein, présente cependant quelques aspects positifs. Si d’abord l’on ne s’attendait probablement pas à un tel résultat, les collectivités territoriales parties à ces conventions de coopération économique ont pu développer un certain professionnalisme. Par ce terme, il faut entendre le niveau de spécialisation économique que bon nombre d’entre elles ont acquis. Ce sont particulièrement les régions, bons élèves de la coopération économique, qui ont développé d’importantes compétences en la matière. Certains EPCI n’ont pas démérité, à l’instar de la communauté urbaine du Grand Lyon, désormais Métropole de Lyon, qui a conclu une convention pluriannuelle avec Sétif en Algérie, mettant en place un important pôle de compétitivité35. Cette avancée est en grande partie due à la complémentarité — certains diront à la concurrence — des conventions conclues avec les dispositifs proposés par BPI France et Business France, notamment pour l’aide à l’export des petites et moyennes entreprises. Ces solutions ont donc permis l’avènement d’une « diplomatie économique », ainsi que le souhaitait le Comité économique de la Commission nationale de la coopération décentralisée.

C’est ensuite bien vite que la relativité de l’efficacité de ces conventions nous rattrape, et l’on pouvait, cette fois, raisonnablement s’y attendre. Alors qu’une dynamique réciproque avait été annoncée et était logiquement escomptée, c’est l’unilatéralité de la coopération économique que retiennent et dénoncent tant la doctrine que les praticiens36. Cette conclusion ne saurait surprendre. Les collectivités territoriales avaient bien anticipé ce phénomène, qui ne leur a pas rapporté davantage qu’un crédit politique, éventuellement diplomatique. Certains auteurs ont pu imputer ces résultats mitigés à « un manque d’assise locale et de mise en cohérence dans un projet politique global »37, là où d’autres ont dénoncé le manque voire l’absence d’intérêt public local de ces actions sans retour, consistant finalement dans le financement de collectivités et d’entités privées étrangères.

En outre, et il s’agit là d’une difficulté majeure, il ne faut pas perdre de vue que la légalité de ces conventions suscite de nombreuses interrogations. Il a notamment pu être soulevé que ces dispositifs contrevenaient au droit public de la concurrence, et particulièrement à la législation encadrant les aides publiques d’État. En effet, le droit de l’Union européenne, par le truchement de la transposition de plusieurs textes en droit interne, requiert la réunion de trois critères pour que soit admise la légalité d’une aide d’État38. Il ne semble pas que tel soit le cas pour ces conventions. Finalement, une fois passé le maigre éclat local de ces conventions, la coopération économique décentralisée prête davantage le flanc aux critiques que ce qu’elles font montre de leur pertinence et de leur efficacité pour les territoires français impliqués. C’est ainsi que tout l’enjeu des prochaines années sera d’éviter que « toute la construction idéologique de la coopération décentralisée et sa justification »39, du point économique à tout le moins, ne se trouvent remises en cause.

Indications bibliographiques :

·      Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, coll. Précis, 5^e édition, 2018, 803 p.

·      Michel Verpeaux et Laëtitia Janicot, Droit des collectivités territoriales, LGDJ, coll. Manuel, 2^e édition, 2021, 556 p.

·      Jacques Ferstenbert, François Priet et Paule Quilichini, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, coll. HyperCours, 2^e édition, 2016, 860 p.

·      Virginie Donier, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, coll. Mémentos, 3^e édition, 2020, 204 p.

·      Pierre Laye, La coopération décentralisée des collectivités territoriales, Territorial Éditions, 2015, 244 p.

·      Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, Guide juridique de l'action extérieure des collectivités territoriales, La Documentation française, 2019, 144 p.

·      Commission nationale de la coopération décentralisée, Guide opérationnel de la coopération décentralisée, 2020, 126 p.

Phrases loupes

Si elles bénéficient d’un accompagnement financier, technique et juridique, les collectivités françaises à l’initiative de cette coopération n’ont à y gagner qu’un crédit politique.

En matière de fiscalité de la coopération décentralisée, les collectivités territoriales n’ont aucun mécanisme dédié. Si elles souhaitent financer des actions à l’étranger, alors elles le font sur leurs ressources propres.

Il existe un cadre juridique favorable au partage et à la complémentarité du financement de la coopération décentralisée qui se répercute notamment dans le cadre particulier de la coopération économique décentralisée.

Le financement de l’action extérieure des collectivités territoriales s’illustre par la coopération économique décentralisée, qui en constitue l’une des modalités les plus balisées juridiquement.

La coopération économique est un dispositif descendant d’une part, et un dispositif ascendant d’autre part, de sorte que les collectivités locales impliquées bénéficient, théoriquement, d’un « retour sur investissement ».

Ce sont particulièrement les régions, bons élèves de la coopération économique, qui ont développé d’importantes compétences en la matière.

Alors qu’une dynamique réciproque avait été annoncée et était logiquement escomptée, c’est l’unilatéralité de la coopération économique que retiennent et dénoncent tant la doctrine que les praticiens.

L’enjeu des prochaines années sera d’éviter que « toute la construction idéologique de la coopération décentralisée et sa justification », du point économique à tout le moins, ne se trouvent remises en cause.