Financement et fiscalité de la politique de « géographie prioritaire »

Notion davantage statistique que véritablement juridique, la notion de « géographie prioritaire » renvoie à l’idée d’une différenciation territoriale dans le traitement des inégalités. L’INSEE établit les données économiques et sociales permettant l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques de géographie prioritaire dont la politique de la ville1 et ce notamment à travers l’instrument Iris (Îlots Regroupés pour l’Information Statistique) pour diffuser les données infracommunales et déterminer ainsi les quartiers de la politique de la ville (QPV)2 et les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE), catégories au fondement de l’action géographique prioritaire et de la conclusion des contrats de ville depuis la « loi Lamy »3 de 2014.

La différenciation territoriale, illustrée à travers la politique de « géographie prioritaire » vise à lutter contre les dysfonctionnements urbains et sociaux. À partir de la loi d’orientation pour la ville de 1990, le développement économique de ces territoires de relégation urbaine devient une priorité par la mise en place de mécanismes financiers et fiscaux dérogatoires de droit commun en métropole comme en outre-mer4. Depuis les années 2000, la législation sur la ville (cohésion sociale) semble surdéterminée par une législation en direction des personnes résidant dans des zones urbaines sensibles (égalité des chances). L’égalité réelle suppose parfois des inégalités juridiques comme le relève en 1996 le Conseil d’État dans son rapport public : la conception équitable du principe d’égalité tend à « rompre l’égalité des droits pour rétablir une égalité des chances au bénéfice d’individus ou de groupes défavorisés »5. De nature constitutionnelle au même titre que l’expérimentation, la différenciation territoriale s’inscrit dans le projet de révision de la Constitution de 1958 annoncé par le Chef de l’État devant le Congrès du Parlement le 3 juillet 2017. Il s’agit de mieux appréhender « la diversité des territoires et de leurs besoins, en permettant l’élaboration de politiques différenciées, s’appuyant sur la capacité d’innovation des collectivités territoriales »6.

Cette inégalité de traitement nécessite souvent d’adopter des dispositifs dérogatoires de droit commun notamment en matière financière et fiscale. Les dispositifs financiers et fiscaux constituent des instruments majeurs d’action géographique prioritaire pour agir sur les structures sociales et économiques d’un territoire dans l’espoir de rétablir une certaine forme d’équité républicaine. Ainsi en nous limitant à la géographie urbaine où se concentre l’essentiel de la population française, les notions de « quartiers difficiles » voire plus communément de « banlieues » depuis les crises urbaines des années 1980 et plus récemment celle de 2005 et juin 2023 servent de support à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique de la ville. Cette dernière, comme forme de discrimination positive territoriale, semble connaître une mutation : la législation sur la ville (cohésion sociale) semble surdéterminée par une législation en direction des personnes résidant dans des zones urbaines sensibles (loi de 2006 sur l’égalité des chances)7. La persistance d’une situation socio-économique discriminatoire rend visible l’identification entre territoire et population8 et explique le maintien et la conduite depuis plus de quarante ans d’une politique de la ville par-delà le changement de gouvernement. La feuille de route « Mobilisation nationale pour les habitants des quartiers » adoptée en conseil des ministres le 18 juillet 2018 sous la présidence d’Emmanuel Macron en est une traduction institutionnelle la plus récente. On semble passer de la simple dérogation (temporaire) à une véritable institutionnalisation (permanente) de cette action géographique prioritaire9 si bien qu’à la différenciation territoriale juridiquement consacrée sur le plan financier et fiscal semble répondre la recherche d’une innovation politique citoyenne pour sortir de cette impasse qu’est l’assignation à résidence territoriale pour demeurer un tant soit peu, dans un État de droit républicain garant de la mobilité urbaine et professionnelle.

Notre étude vise à aborder l’aspect financier et fiscal de cette différenciation des quartiers de la politique de la ville (QPV) et des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et à saisir la nature et la portée du concept d’innovation citoyenne au sens de développement du pouvoir d’agir (empowerment) des habitants de ces territoires.

Une différenciation territoriale à caractère fiscal et financier

Un certain nombre de mesures financières et fiscales, intéressant tant les impôts d’État que les impôts locaux, sont prévues par le législateur qui distingue les allègements d’impôts en faveur des QPV notamment pour les activités commerciales de celles plus générales, applicables dans certaines zones qualifiées de zones franches urbaines en territoires entrepreneurs (ZFU-TE) tant en métropole qu’en outre-mer.

Un traitement fiscal territorial différencié

Concernant les QPV, les exonérations temporaires au titre d’impositions locales (impôt sur le revenu ou IR, impôt sur les sociétés ou IS, contribution économique territoriale ou CET et taxe foncière sur les propriétés bâties ou TFPB) sont prévues en faveur des commerces de proximité qui sont de petites ou grandes entreprises au sens du droit de l’Union européenne exerçant leur activité commerciale dans des QPV. Peuvent également bénéficier de ces exonérations les établissements commerciaux situés de l’autre côté de la voie délimitant un QPV : le critère d’éligibilité étant l’adresse du siège social de l’entreprise, critère de désignation relevant de la seule compétence des services fiscaux et financiers de la DGFiP.

Concernant les ZFU-TE, rappelons d’abord qu’elles ont été instituées pour permettre aux entreprises qui s’y implantent et ayant conclu un contrat de ville10, entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2022, de bénéficier sous certaines conditions et ce durant 8 ans, d’exonérations dégressives d’impositions au titre de l’IR, IS, CET et TFPB. Un autre dispositif d’allègement des charges des entreprises existe qui vise quant à lui les cotisations sociales. Toutes ces mesures fiscales d’exonération doivent se conformer à la réglementation européenne relative aux aides de minimis.

Les territoires d’outre-mer connaissent aussi un traitement fiscal différencié mais renforcé en raison de leur éloignement et leur insularité. Les territoires ultramarins, qu’ils soient régis par l’Art. 73 (principe d’identité législative) ou l’Art. 74 de la Constitution de 1958 (principe de spécialité législative), sans oublier la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis régie par le Titre XIII de la Constitution de 1958, semblent davantage bénéficier de la défiscalisation c’est-à-dire de dispositifs d’aide fiscale à l’investissement11. Peuvent bénéficier de cette défiscalisation en outre-mer les contribuables soumis à l’IR et à l’IS. Depuis la « loi Pons » de 1986, le législateur est sans cesse intervenu pour améliorer ces dispositifs fiscaux d’aide à l’investissement pour compenser « les handicaps structurels dont souffrent les économies ultramarines, afin de leur permettre de rattraper leur retard de développement économique et social ». La fiscalité ultramarine se caractérise ainsi par une forte autonomie qui est source potentielle de compétence et de normes spécifiques facilitant la prise de décision et le bénéfice des mesures territoriales de défiscalisation. Cette fiscalité métropolitaine et ultramarine dérogatoire est prolongée par un traitement financier différencié.

Un traitement financier territorial différencié

Malgré l’importance en nombre et volume des « dépenses fiscales » en faveur de la géographie prioritaire (dont le montant est double de celui des crédits budgétaires), il semble que l’impact de ces « niches fiscales » sur les QPV et de leurs habitants reste difficile à évaluer. C’est, semble-t-il, comme le relève la Cour des comptes en 2017, le dispositif de performance du programme budgétaire « Politique de la ville » qui reste à améliorer pour mieux identifier et donc mesurer les effets de cette politique de géographie prioritaire. À cet effet, elle recommande de « construire des indicateurs permettant de mieux identifier l’impact des dispositifs d’exonération fiscale »12. Ce programme, dont le responsable est le commissaire général à l’égalité des territoires, intéresse les territoires de relégation urbaine de métropole et d’outre-mer où résident près de 5,5 millions de personnes « parmi les plus pauvres et les plus relégués du pays ». Le projet annuel de ­performance (PAP)13 de ce programme vise à « réduire les écarts de développement au sein des villes, à restaurer l’égalité des chances dans les quartiers défavorisés et améliorer les conditions de vie de leurs habitants ».

Cet effort financier de l’État à caractère interministériel14 prend une autre forme celle des dotations spécifiques Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), fonds de solidarité de la région Île de France (FSRIF), fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) inscrites dans la mission budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) telle la dotation « politique de la ville » (DPV)15 dotée d’un montant annuel de crédits d’environ 150 M€ qui est versée par l’État aux communes ou EPCI dont une part importante de la population réside dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Chaque loi de finances annuelle définit de nouvelles conditions d’éligibilité à la DPV afin d’élargir le nombre de communes bénéficiaires. Par ailleurs, l’Union européenne participe également à ce financement croisé : les fonds structurels, FEDER et FSE, sont mobilisés à hauteur d’au moins 10 % en faveur de la politique de la ville sur la période 2014-2020 et dans le cadre d’un accord partenarial avec l’Union et/ou des contrats de projets Etat-Région (CPER). La « nouvelle géographie prioritaire » mise en place depuis la « loi Lamy » de 2014 dans les QPV est ainsi associée à des instruments rénovés de l’action de l’État que sont les contrats de ville nouvelle génération dont 435 ont été signés pour six ans à l’échelon intercommunal pour la période 2015-2020. Ces contrats, établis selon une approche des quartiers sur la base de revenus modestes des foyers fiscaux (revenu annuel inférieur à 11 250 € en 2019), sont complétés par de nouveaux projets de renouvellement urbain et la mise en place de conseils citoyens16.

Ainsi à ces traitements financiers et fiscaux différenciés, s’ajoute une politique volontariste d’innovation citoyenne aux fins d’un retour progressif à un régime normal de droit commun.

Une innovation citoyenne à caractère symbolique ?

La recherche d’innovation citoyenne apparaît à travers des dispositifs de participation active des habitants
et/ou le développement d’un partenariat économique en faveur de l’entrepreneuriat.

La participation citoyenne au cœur des contrats de ville

Les habitants sont associés « à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des contrats de ville « ainsi qu’à la définition, à la mise en œuvre et à l’évaluation des projets de renouvellement urbain » (respectivement Art. 7 et Art. 3 de la « loi Lamy » de 2014). Mais un rapport de Sénat du 19 juillet 2017 relève que « les conseils citoyens n’ont participé à l’élaboration des contrats de ville que très exceptionnellement, alors même que ­l’article 7 de la loi Lamy en faisait une obligation. Il semble que la signature des contrats des villes ait été privilégiée au détriment de la constitution préalable des conseils citoyens et de leur participation à leur élaboration »17.

Les contrats de ville, cadre d’action partenariale et de financement par le budget de l’État, possèdent quatre caractéristiques notables : « un pilotage à l’échelle intercommunale pour faire jouer l’effort de solidarité entre territoires ; un partenariat des services de l’État avec les collectivités, les opérateurs et les bailleurs sociaux ; la mobilisation prioritaire et renforcée des politiques de droit commun ; et enfin la mise en œuvre d’un processus de coconstruction avec les habitants ». Ils s’appuient sur « une géographie resserrée correspondant aux concentrations urbaines de pauvreté ». Les contrats de ville comportent trois piliers : Cohésion sociale (77 % des crédits annuels), Développement économique et de l’emploi (17 %) et enfin Cadre de vie et renouvellement urbain (3 %), qui sont déclinés en trois priorités transversales : la jeunesse, l’égalité hommes-femmes et la lutte contre les discriminations liées à l’origine et à l’adresse. Ces contrats sont accompagnés d’une annexe d’engagements de service public qui contient la synthèse des engagements financiers ou opérationnels de chaque signataire du contrat ; un pacte financier et fiscal de solidarité adopté au niveau de l’EPCI qui vient formaliser l’effort de solidarité intercommunale et enfin un rapport intitulé « Politique de la ville » retraçant l’action intercommunale en faveur des quartiers, rapport qui doit être adopté chaque année par l’organe délibérant de l’EPCI. À cette recherche de participation citoyenne s’ajoute un partenariat économique.

Le partenariat économique à travers l’entrepreneuriat

Les lois dites « Maptam » de 2014 et « NOTRe » de 2015 ont fait de la région, avec son schéma régional de développement économique, d’innovation et d’Internationalisation (SRDEII), la collectivité chef de file de développement économique et de l’entrepreneuriat18 notamment dans les QPV et/ou ZFU-TE. Ajoutons que la loi n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS) prévoit d’attribuer aux régions l’exercice de la compétence du service public de l’emploi19.

Le taux de chômage, qui est double dans les QPV et/ou ZFU-TE par rapport à la moyenne nationale, semble préoccuper les pouvoirs publics : ce constat alarmant a nécessité la conclusion de conventions d’objectifs pour 2016-2020 entre les ministères de la ville et de l’emploi et les opérateurs d’insertion professionnelle que sont notamment l’opérateur public Pôle emploi et les missions locales afin de renforcer le ciblage des mesures prises dans le cadre des politiques de l’emploi vers les demandeurs d’emploi des QPV. Ce dispositif est renforcé par un système de parrainage conduit par des professionnels (chefs d’entreprise, artisans, agents de la fonction publique…) et financé par le budget de l’État (programmes 102 et 147) : il vise à soutenir les jeunes diplômés (bac + 3 et au-delà) des QPV à la recherche d’un emploi.

L’innovation semble par ailleurs au cœur de l’action publique et voit son périmètre à l’origine limité au domaine technologique et industriel s’élargir à des projets économiques à finalité sociale et territoriale20. Il s’agit de concilier innovation sociale et entrepreneuriat dans les QPV et ZFU-TE caractérisés par un faible taux d’entrepreneuriat. On peut l’illustrer avec la Charte entreprises et Quartiers ou encore l’Agence France Entrepreneur (AFE) depuis 2016 qui souhaite accroître de 50 % son activité auprès des QPV et surtout susciter l’esprit d’innovation entrepreneuriale chez les habitants des QPV et ZFU-TE. Mais pour éviter les « effets d’aubaine » et privilégier les créations d’entreprises et/ou d’emplois en faveur des habitants des quartiers prioritaires, le bénéfice des avantages fiscaux pour les entreprises implantées est conditionné à une clause locale d’embauche à savoir qu’au moins la moitié des salariés recrutés en contrat CDI ou CDD d’une durée minimale de 12 mois doit résider dans une ZFU-TE ou dans un QPV. La banque publique BPI-France veille par exemple au respect de ces principes dans sa politique d’aide à l’innovation21.

La perception négative de ces territoires semble empreinte d’un certain paternalisme et trouve ses limites car elle appréhende le citoyen comme simple spectateur et non comme véritable acteur dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre d’une action géographique prioritaire favorable à l’amélioration de ses conditions de vie : l’empowerment citoyen (le pouvoir d’agir du citoyen) semble désormais tout autant recherché et privilégié que l’empowerment étatique (la volonté d’agir de l’État) contre certains déterminismes économiques et sociaux22. La crise sanitaire depuis 2020 et son impact sur les catégories sociales déjà fragilisées23 renforce cette double démarche à la fois citoyenne et étatique dans la définition et la conduite de la politique de géographie prioritaire. . La loi du 25 juillet 2023 relative à l'accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 exprime dans l'urgence une démarche étatique forte du gouvernement actuel. Cette loi sera-t-elle suivie d'une enquête approfondie conduite par la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur les émeutes survenues depuis le 27 juin 2023 mission dont l'installation est prévue après les élections sénatoriales du 24 septembre 2023 ? Cela manifesterait en tout cas l'autre volet nécessaire de la démarche, la démarche citoyenne portée par les collectivités territoriales (dont le Sénat est le représentant constitutionnel) et leurs administrés. 

Messaoud Saoudi

1 Cour des comptes, 2012, La politique de la ville. Une décennie de réformes, (Paris, p.9), qui reprenant son rapport de 2002, définit la politique de la ville comme une politique « interministérielle par nature, globale dans son ambition, multi partenariale, contractuelle et participative dans sa démarche, décentralisée et déconcentrée dans son adaptation et territorialisée dans sa mise en œuvre ».

2 QPV dont le périmètre est déterminé par le décret n°2014-1750 du 30 décembre 2014 pour la métropole et le décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 pour l’outre-mer, décrets modifiés par le décret n°2015-1138 du 14 septembre 2015.

3 Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, JORF no 0045 du 22 février 2014.

4 Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), 2016, Présentation des nouvelles mesures fiscales en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans le domaine du développement économique.

5 Conseil d’Etat, Rapport public 1996 sur le principe d’égalité, La documentation française, Paris, 1997.

6 Missions Flash sur la réforme des institutions, Expérimentation et différenciation territoriale- Autonomie financière des collectivités territoriales, Rapport n°912, Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Assemblée nationale, 2018, p. 7.

7 La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et la citoyenneté poursuit cet effort d’égalité des chances et aussi la mixité sociale dans l’habitat pour éviter la concentration de la pauvreté dans les QPV, en ce sens Instruction relative à la mise en œuvre de dispositions de la loi Égalité et Citoyenneté en matière d’attribution de logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville visant à favoriser la mixité sociale dans ces quartiers, règles renforcées depuis par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (Elan).

8 En ce sens, T. Kirszbaum. « La discrimination positive territoriale de l’égalité des chances à la mixité urbaine ». Pouvoirs - Revue française d’études constitutionnelles et politiques, Le Seuil, 2004, pp.101-118.

9 En ce sens, M. Saoudi, « La discrimination positive territoriale : de la dérogation à l’institutionnalisation », Droit & Ville, no 66, 2008, pp. 245-260.

10 Contrat conclu pour six ans à l’échelle intercommunale et recouvre les trois principaux domaines suivants : cohésion social, renouvellement urbain et cadre de vie, développement économique et emploi.

11 Gomès Ph., Vigier Ph, 2018, Rapport d’information n° 1153 fait au nom de la Délégation aux outre-mer sur la défiscalisation dans les outre-mer, Assemblée nationale, Paris, 59 p.

12 Cour des comptes, 2017, Mission politique des territoires- Note d’analyse de l’exécution budgétaire, Paris, pp.6-7.

13 Projet de loi de finances (PLF) pour 2020, Présentation stratégique du projet annuel de performance du programme 147 « Politique de la Ville ».

14 Document de politique transversale (DPT), Ville, annexe au projet de loi de finances (PLF) pour 2021, Paris.

15 Instruction des ministères de l’Intérieur et de la Cohésion des territoires relative à la dotation de la politique de la ville pour 2018, Paris.

16 D’ici 2022, seront concernés par ces contrats de ville, « 1 300 quartiers de plus de 1 000 habitants, situés dans les agglomérations métropolitaines de plus de 10 000 habitants, à 140 quartiers dans les départements d’outre-mer et à environ 70 quartiers en Polynésie française » soit un total de près 1514 QPV situés dans 859 communes, Ministère de la cohésion des territoires.

17 Guillemot A., Létard V., 2017, Rapport d’information du Sénat no 662 fait au nom de la commission des affaires économiques évaluant l’application de la « loi Lamy », Sénat, Paris.

18 Respectivement loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

19 Projet de loi n°4406 adopté par le Sénat relatif à différenciation, décentralisation, déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, Assemblée nationale, 21 juillet 2021, p.14.

20 Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), 2017, Etude sur l’innovation dans les quartiers de la politique de la ville, Premier ministre, Paris.

21 Parmi les mesures proposées par BPI-France, certaines relèvent d’aides financières (France Active Quartiers, Monte ta franchise, Microcrédits et prêts d’honneur sans intérêt de l’Association pour le droit à l’initiative économique (Adie), et enfin Programme Adie CréaJeunes), d’autres sous forme d’aides à l’embauche pour les entreprises situées en QPV et/ou ZFU-TE.

22 Bacqué M.H., Mechmache M., 2013, Citoyenneté et pouvoir d’agir dans les quartiers populaires, Rapport remis au ministre délégué chargé de la Ville.

23 Décision du Comité interministériel à la ville du 29 janvier 2021 relative au déblocage d’une somme de 2,3 Md€ en faveur des QPV auquel s’ajoute 1Md€ du plan de relance afin de lutter contre les inégalités territoriales en matière de santé.