Les pactes intercommunaux

La notion d’alliances territoriales et le projet de territoire qui l’incarne devraient être au cœur des communautés que sont nos EPCI/FP. En réalité, ce projet ne préexiste pas à ces regroupements de communes. Le renforcement de l’intercommunalité opéré depuis 1999 n’a en effet pas reposé uniquement sur la liberté communale de s’associer. Il est issu d’une construction législative de rationalisation par l’État de l’action publique locale. En donnant aux préfets, dans le cadre des schémas départementaux de la coopération intercommunale (SDCI), le pouvoir de couvrir intégralement le territoire de communautés dont la taille ne saurait être inférieure à 15 000 habitants et en les dotant par la loi NOTRe de 2015 de compétences importantes, le législateur les a véritablement installées comme le lieu de mise en œuvre des politiques publiques structurantes du quotidien. Pour autant le projet commun de développement qui doit unir ces territoires d’action publique reste encore à construire. Si l’EPCI existe de fait, ses membres ne sont souvent que des alliés de façade peu désireux de conforter leurs alliances en lui donnant sa pleine mesure au-delà du strict nécessaire imposé par la loi. Si la loi de 2019 « Engagement et Proximité » donne le sentiment d’un retour des communes dans la gouvernance intercommunale, elle a pour objectif en réalité de mieux les intégrer au sein des EPCI/FP. La loi incite ainsi les communes à faire la paix, par la mise en place d’un pacte de gouvernance.

Le mot pacte est en effet issu du latin pactum, signifiant promesse, parole, pactus étant le participe passé de paciscor (faire la paix)1. Il n’est pas innocent que ce vocabulaire de pacte issu du registre de la guerre et de la paix soit celui ici utilisé pour décrire les relations communes/intercommunalités car leurs liens restent empreints trop souvent de méfiance. Comme dans le pacte « Faustien », la peur des communes de perdre leur âme en échange de la fourniture de services publics intercommunaux est le ressort de cette défiance. Pourtant l’intercommunalité est une réalité à conforter et à faire prospérer car l’unité du bloc local est l’avenir de nos services publics, de la cohésion sociale et territoriale. Aussi émerge aujourd’hui a minima la volonté d’organiser la non-agression entre communes et intercommunalité par le développement d’un pacte de gouvernance et d‘un pacte financier et fiscal qui prévoit les modalités financières de cette solidarité. Ces pactes augurent, lorsque les nuages se seront dissipés, d‘un projet stratégique de territoire, une véritable alliance qui comme dans l’épopée cinématographique de « la Guerre des étoiles » sortirait victorieuse face aux défis écologiques et sociaux. Dans cette attente, les pactes intercommunaux, s’ils ont le mérite de paver le chemin de l’intention d’une plus grande confiance, restent bien souvent des promesses fondées sur la bonne foi, comme leur étymologie l’indique2. L’alliance inéluctable qu’est la construction intercommunale reste à parfaire.

Les pactes intercommunaux, promesses de confiance entre les communes

Aux pactes financiers et fiscaux obligatoires depuis 2014 dans certains EPCI se sont ajoutés en 2019 les pactes de gouvernance facultatifs.

Le pacte financier et fiscal, outil de solidarité intercommunale

Les pactes financiers et fiscaux (PFF) sont obligatoires pour les EPCI préalablement à la signature d’un contrat de ville en vertu de la Loi Lamy de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014. Ils sont, par la loi NOTRe de 2015, devenus obligatoires pour le Grand Paris, la métropole Aix Marseille Provence, la métropole de Lyon ainsi que les métropoles de droit commun et les communautés urbaines. L’EPCI par délibération, adopte ce pacte en concertation avec ses communes membres. Les contours du pacte financier et fiscal sont définis à l’article 1609 nonies C du code général des impôts. Si la forme du pacte est libre, il se doit d’exister et de comporter un véritable contenu comme l’indique l’arrêt « Communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre »3 car « il engage la politique communautaire en matière de solidarité financière et fiscale en prévoyant sa planification sur la durée du pacte, s’agissant notamment de l’évolution des transferts de charges et de recettes entre les communes membres ». Le PFF « ne saurait par suite se borner à exposer, de façon statique, les dispositifs existants en matière de solidarité. Le pacte financier et fiscal de solidarité doit envisager, notamment, d’un point de vue dynamique, l’évolution prévisible des charges et recettes résultant des transferts de compétences, des règles d’évolution des attributions de compensation, des politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours ou de la dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères retenus par l’organe délibérant de l’EPCI/FP pour répartir, le cas échéant, prélèvements ou reversements au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) »4.

Le pacte a pour but de définir les éléments prioritaires du projet de territoire s’il existe ou de l’annoncer en permettant de mettre l’accent sur le bilan et les marges de manœuvre de la gouvernance financière de l’intercommunalité. En conclusion « s’il n’emporte aucun transfert de charges ou de recettes, le PFF, qui ne se borne pas à définir un cadre dépourvu de toute portée juridique mais participe à la mise en œuvre de la politique de solidarité au sein de la communauté d’agglomération, doit être regardé comme un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir »5.

Le pacte de gouvernance : outil de démocratie intercommunale

La loi du 17 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique instaure un pacte de gouvernance afin de « permettre aux élus de s’accorder sur le fonctionnement quotidien de leur EPCI ». Il s’agirait désormais de bâtir une intercommunalité « de “coopération“ à la place de l’intégration actuelle »6. En vertu de l’Article L. 5211-11-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou en cas de retrait ou de fusion de l’EPCI, le président inscrit à l’ordre du jour de l’organe délibérant un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement public. Aucune date n’est prévue pour ce débat. Ce pacte n’est pas obligatoire mais si sa réalisation est actée elle doit intervenir dans un délai de neuf mois, après avis des communes, rendu dans un délai de deux mois après la transmission du projet de pacte. Il est donné des indications non limitatives de son contenu7 par le II de l’article L. 5211-11-2 CGCT qui indique notamment qu’il peut prévoir « les conditions dans lesquelles l’établissement public peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres, la création de commissions spécialisées associant les maires, la création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine, les conditions dans lesquelles le président peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien de bâtiments communautaires, les orientations en matière de mutualisation de services afin d’assurer une meilleure organisation des services, les objectifs en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance de l’EPCI. »8

Ce pacte a pour but de « lutter contre la verticalité des relations entre l’établissement et ses membres et l’inégalité entre les communes selon leur influence dans les organes de gouvernance surtout dans les intercommunalités dites XXL »9. Le pacte permet de « gérer les compétences de l’EPCI par grands secteurs territoriaux qui, souvent, sont définis en fonction des anciens périmètres d’intercommunalité fusionnés en 2017. Une forme de gouvernance infra-communautaire est ainsi enfin reconnue par les textes »10. Il est en effet mis en place des organes thématiques et territoriaux en sus du conseil communautaire. À titre d’exemple issus d’études de l’ADCF11, le Comité consultatif de Grand Lieu est composé d’élus communaux et de candidats citoyens, lieu de l’expression de l’expertise d’usage sur les politiques communautaires12. La communauté d’agglomération Pays Basque13 a instauré des instances de co-construction : commissions thématiques, conférence des maires, et des commissions territoriales afin de bâtir une communauté sur mesure.

S’il est favorable à une meilleure participation des représentants des communes, ce pacte de gouvernance a pour effet d’améliorer le fonctionnement de l’intercommunalité qui apparaît ainsi comme un processus inéluctable à parfaire

Des alliances territoriales inéluctables à parfaire

Le bilan de ces outils est plutôt celui d’une démarche souvent défensive reposant sur la défiance envers le « conquérant » intercommunalité. Il s’agit de passer à une alliance pacifiée inscrite dans un projet de territoire.

Les limites actuelles de ces outils

La première limite de ces outils est leur caractère non obligatoire. Le pacte de gouvernance, qui pourrait préfigurer un accord sur le fonctionnement optimal et plus égalitaire de l’EPCI, n’est ni obligatoire ni ne possède d’effet contraignant de par la loi. À ce jour il ne change pas fondamentalement la gouvernance intercommunale. Un rapport de la Cour des comptes de 2022 souligne que « la dimension intégratrice de ces pactes semble limitée et ils demeurent parfois peu opérationnels »14 quand ils existent. De même, les pactes financiers et fiscaux (PFF) ne sont pas obligatoires pour les communautés d’agglomération et de communes non signataires d’un contrat de ville.

Concernant ces PFF, la deuxième limite tient selon la Cour des comptes à « un pilotage financier fragile particulièrement déficient »15. Elle indique que « lorsque l’obligation minimale d’adopter une dotation de solidarité communautaire (DSC) n’est pas satisfaite, aucune sanction n’est prévue »16. Concernant son contenu, elle remarque que les PFF examinés par les CRC (chambres régionales des comptes) sont très descriptifs et peu voire pas prescriptifs. Rare sont les PFF contenant des mesures de convergence et de redistribution financière. Il est vrai que les bouleversements rapides de la législation sur les finances du bloc local (communes et intercommunalités) rendent par ailleurs difficile la définition d’un PFF17.

La troisième limite tient en ce que les PFF sont souvent plus défensifs qu’offensifs. Le pacte se contente souvent de formaliser la situation existante et non une vision stratégique fondée sur un cadrage financier prospectif qui vise à une véritable stratégie d’investissements et d’intégration du territoire. « Dans l’ensemble, les communautés qui se lancent dans tels pactes affichent une volonté de relance de leurs investissements ou bien cherchent à définir le pacte de la dernière chance, celui qui leur permettra de sortir des problèmes financiers qu’elles rencontrent »18.

Plus généralement, la Cour des comptes fait valoir « des dévoiements conduisant à une fausse solidarité par l’utilisation toujours plus importante des fonds de concours qui conduisent à une confusion entre reversements aux communes membres et solidarité »19. Les possibilités d’ajustements pour modifier la répartition des moyens au sein de l’alliance actionnables, telles que la révision libre des attributions de compensation, la mise en place d’un régime dérogatoire au FPIC, les transferts de fiscalité ne se traduisent pas vraiment par un renforcement du centre intercommunal. Ce qui est ici souligné par la Cour des comptes, c’est la nécessité d’une intégration financière plus forte. Or là est bien l’enjeu aujourd’hui : « Il n’y a pas de véritable stratégie territoriale qui permette d’aller au-delà des incitations financières pour fonder un véritable projet politique, car la ligne de crête n’est pas linéaire entre l’intégration intercommunale et le retour des communes »20.

Une véritable alliance passe désormais par la mise en place d’autres outils plus intégrateurs comme le plan pluriannuel d’investissement (PPI), le pacte de compétences mais surtout un projet de territoire plus englobant.

La nécessité d’un projet de territoire pour consacrer l’alliance

Les différents instruments déjà évoqués devraient découler du projet de territoire. Pourtant « si chaque catégorie d’intercommunalités à fiscalité propre doit s’associer en vue de mener à un projet commun, le projet de territoire des EPCI ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise et ne constitue pas une obligation légale »21 à l’exception des PETR (pôle d’équilibre territorial et rural) et des conseils de développement.

La Cour des comptes propose de « rendre obligatoire l’élaboration d’un projet de territoire par les EPCI à fiscalité propre, en définir le contenu et prévoir le suivi de leur mise en œuvre dans le rapport d’orientations budgétaires »22. Ce projet a pour but de mettre en œuvre une cohérence partagée et une dynamique mobilisatrice. Ces projets sont encore trop souvent généraux, sommaires sans plan d’action alors qu’ils devraient constituer un document stratégique et programmatique. En effet en 2020, selon l’ADCF, 44 % des intercommunalités répondantes ont un projet adopté et pour 23 % d’entre elles, en cours d’élaboration23. Les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) accompagnent depuis 2020 les collectivités dans leur réalisation24. Pour autant, seule la moitié des EPCI dispose dans ce cadre d’un tel projet. Ce dernier nécessite en effet du temps et des outils à mobiliser comme un diagnostic de territoire en amont, un temps d’appropriation par les élus et pour la concertation avec les habitants. En aval, des pratiques de suivi et d’évaluation, des objectifs chiffrés et des indicateurs, d’actualisation de la mise en œuvre sont également nécessaires.

Il est vrai que la structuration du projet de territoire est plus aisée en milieu urbain dans les bassins de vie d’influence métropolitaine que dans les territoires péri-urbains car il n’y a pas forcément de ville centre ou de projet fédérateur. Le projet de territoire englobe les différents instruments précités (pacte de gouvernance, PFF, PPI, pacte de compétences) mais il les dépasse en ce qu’il a vocation à ne pas rester centré sur l’EPCI mais à prendre en compte les enjeux et les projets développés par les communes membres pour constituer un projet du territoire dans son ensemble25. Le projet devrait contenir les orientations et les actions retenues par l’EPCI, les politiques publiques relevant de son champ d’intervention, ainsi qu’un schéma des équipements et services du territoire. Il devrait présenter les modalités de coopération avec les EPCI voisins26. Ce projet devrait réaliser une coopération interterritoriale, en ce sens il dépasse la seule alliance entre les communes et EPCI pour se développer sur un territoire plus large.

L’heure est venue de dépasser la mise en œuvre de pactes défensifs au profit d’une alliance positive en termes de projet commun (le glissement sémantique est significatif). Il s’agit pour les communes désormais de faire vivre, d’animer, d’investir dans cette alliance intercommunale qui ne disparaîtra plus mais qu’il convient pour chaque commune de faire sienne. Il faut donner du sens à ce vouloir vivre collectif entre les communes qui est au fondement de la conception française de l’intérêt général. Quand les citoyens devraient se mobiliser car l’État c’est nous, les communes devraient également faire bloc au sein de leur communauté car leur avenir c’est elle.

Isabelle Muller-Quoy

Indications bibliographiques

CHRISTIANY D., « Une lecture juridique du pacte de gouvernance », JCP A° n°11, 21/03/2022, p.1

HOUSER M., « Les pactes financiers et fiscaux au service d’un nouveau modèle financier pour l’intercommunalité », BJCL 2017, n°7, p.523

LONG M., « Les liens financiers entre les communes et les intercommunalités : un référentiel à construire », RFFP 2020, p.281

TREPPOZ BRUANT A., « L’intercommunalité du XXIè siècle ou le Prométhée moderne », Dt A, n°12 2020, p.18

ADCF, ÉTUDES « La gouvernance politique des intercommunalités en France », 2019 ; « Le projet de territoire », 2020 ; « Les pactes de gouvernance », 2021 ; www.adcf.org

1 www.cnrtl.fr; https:// wikitionnary.org,

2 Les Romains distinguait les contrats et obligations des simples pactes non opposables juridiquement.

3 CAA Douai, « Communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre » AJDA ,2021, p.2212

4Idem, p.2212

5Ibid, p.2212

6 B.Faure, « Les communes: le retour », AJDA 2020, p.558

7 Pour une lecture exhaustive de son contenu cf D.Christiany, « Une lecture juridique du pacte de gouvernance », JCP Ao no 11, 21/03/2022, p.1

8 II de l’article L. 5211-11-2 CGCT

9 A.Treppoz Bruant, « L’intercommunalité du XXIe siécle ou le Prométhée moderne », Dt A, no 12 2020, p.18

10 D.Christiany, préc.p.1

11 AdCF, étude « La gouvernance politique des intercommunalités en France » réalisée en octobre 2019 auprès d’une cinquantaine de présidents d’EPCI, « Le projet de territoire », ADCF, 2020; « Les pactes de gouvernance », ADCF 2021; www.adcf.org

12 https://wwwgrandlieu.fr

13 https://wwwgouvernancecommunaute-paysbasque.fr

14 Cour des Comptes, Rapport sur les finances publiques locales, 2022, p.118 

15Ibidem p. 120

16Ibidem, p. 119

17 Mathieu Houser « Les pactes financiers et fiscaux au service d’un nouveau modèle financier pour l’intercommunalité », BJCL 2017, no 7, p.523

18 S.Jansolin (territoires conseils), in « Pacte fiscal et financier et gestion mutualisée des ressoruces humaines : quelles bonnes pratiques dans un cadre budgétaire contraint ? » , JCP A 11/03/2019, 2069 p.29

19 Cour des Comptes, rapport préc, p.119

20 M.Long, « Les liens financiers entre les communes et les intercommunalités : un référentiel à construire » , RFFP 2020, p.281. Cf. aussi P.Raymond, « un besoin de nouvelles stratégies dans un cadre de réformes institutionnelles et financières historiques : la place du pacte financier et fiscal », RFFP 2019, no 145 p.3

21 Cour des Comptes, Rapport préc, p.120

22 Rapport de la Cour des Comptes, préc, p.120

23 Intercommunalités de France, « Projet de territoire, ambition, méthodes et pratiques », ADCF, décembre 2020 portant sur 150 EPCI, www.ADCF.org

24 Circulaire no 6231/SG du Premier ministre relative à la mise en oeuvre des contrats de relance et de transition écologique du 20 novembre 2020.

25 Rapport de la Cour des Comptes, préc, p.121

26Ibidem, p. 117