Alliances territoriales au Québec

Le leadership des communautés locales et la collaboration intergouvernementale comme vecteurs de succès dans l’accueil et l’intégration des nouveaux arrivants

Le Québec a été la première province canadienne à s’engager dans le champ de compétence de l’immigration. En effet, le Gouvernement du Québec crée en 1968 le Ministère de l’Immigration (Couture-Gagnon, 2020). Il cherche alors à rapatrier des pouvoirs exercés par Ottawa, le siège du gouvernement canadien, dans une optique de préserver l’unicité du fait français en Amérique du Nord (Paquet, 2016 ; Couture-Gagnon, 2020). Québec souhaite alors choisir ses immigrants, en privilégiant l’immigration francophone, en plus de s’assurer que des services de francisation sont offerts à ceux qui ne partagent pas la langue de la majorité dans la province. Ainsi, Québec est la première province à signer une entente avec le gouvernement canadien. Celles-ci se succéderont pour progressivement accroître les pouvoirs de la province francophone, jusqu’à la plus récente, toujours en vigueur, signée en 1991 et connue sous le nom de l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains (Bibliothèque du Parlement, 2018).

Ainsi, malgré le fait que Québec est la première province à s’intéresser à l’immigration, la revue de littérature révèle qu’elle s’est peu intéressée à l’effet de ses politiques publiques et à la manière dont ces immigrants sont accueillis à l’échelle locale. En effet, ce sont avant tout les communautés locales qui se mobilisent face à l’accueil et l’intégration de nouveaux arrivants. Les services d’accueil sont offerts par des organismes communautaires, autant les services visant à leur procurer un logement, permettre d’inscrire et d’envoyer les enfants à l’école, les services d’employabilité, etc. La coordination de ces services à l’échelle d’un territoire est fréquemment assurée par les gouvernements locaux, du moins dans les plus grandes villes québécoises qui ont fait l’objet de recherche empirique. Les services d’accueil et d’intégration des nouveaux arrivants sont donc le fruit d’alliances territoriales qui prennent place à l’échelle d’une municipalité, d’une ville, ou d’une communauté.

Le rôle du Gouvernement du Québec est celui de donner des orientations stratégiques, notamment pour s’assurer d’une offre de services nationale et du financement de ceux-ci. Il devrait, mais peine à le faire, soutenir la concertation locale et les politiques publiques sensibles à la réalité de chaque milieu. D’ailleurs, dans la dernière décennie, il y a plusieurs changements aux politiques provinciales, transférant les responsabilités en immigration d’une organisation à une autre, notamment les Conférences régionales des élus (CRÉ)1, les municipalités, puis par l’abolition et le retour des directions régionales du Ministère de l’Immigration (Marquis-Bissonnette, 2022). Quant au gouvernement fédéral, il est plus effacé en ce qui concerne l’accueil et l’intégration des nouveaux arrivants, sauf pour les migrants irréguliers, comme l’ensemble des immigrants économiques sont choisis par Québec et tous les services d’accueil sont coordonnés et financés par ce palier de gouvernement en vertu de l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration. En somme, les études démontrent qu’une forte intégration horizontale et verticale crée un environnement favorable à la pleine intégration des nouveaux arrivants, ainsi que pour s’assurer un dialogue sur le vivre-ensemble au sein de la communauté qui accueille et se diversifie (Biles et al., 2008 ; Bradford and Andrew, 2010 ; Biles et al., 2011 ; Bradford and Andrew, 2011).

Cadre théorique

Les études menées pour lesquels les résultats sont ici présentés ont visé l’évaluation des arrangements institutionnels à l’échelle des municipalités québécoises à travers la lentille du cadre théorique de la gouvernance multiniveau. L’analyse sous l’angle de la gouvernance multiniveau émerge dans un contexte d’une économie territorialisée, sans frontières, vu la mondialisation et la révolution informationnelle (Leo, 2006). Ce cadre théorique est utilisé pour mieux comprendre des sujets politiques complexes, ou wicked (pervers)2. Il tient pour acquis que les solutions doivent être menées par différents paliers de gouvernement, notamment le palier municipal, ainsi que la société civile (Bradford, 2002 ; Leo and Pyl, 2007 ; Filomeno, 2017 ; Kaufman and Sidney, 2020 ; Wintrobe et al. 2021). Il s’appuie sur le principe de la subsidiarité, c’est-à-dire que les solutions les plus efficaces sont comprises et trouvées à l’échelle locale. Ainsi, les solutions ne sont pas les mêmes pour tous les territoires, elles doivent prendre en compte les ressources, les individus et donc les solutions disponibles (Bradford, 2004 ; 2005 ; Tolley and Young, 2011). En somme, les programmes de recherche utilisant ce cadre théorique s’enracinent dans le phénomène plus vaste où les gouvernements locaux jouent un rôle plus important et investissent des champs de compétences autrefois réservés à des gouvernements nationaux (Skogstad, 2023).

Question de recherche

Cette étude vise à documenter les arrangements institutionnels, ou la nature des alliances territoriales, dans les grandes villes au Québec. Elle pose d’abord à la question à savoir comment les communautés locales des villes québécoises accueillent-elles et intègrent-elles les personnes immigrantes ? Elle questionne qui sont les parties prenantes de ces alliances territoriales, leurs mécanismes de communication et de coordination essentiels à un ruban de services qui permet de répondre à tous les besoins. Aussi, elle interroge la capacité de la communauté locale qui découle de ces dispositions institutionnelles. Finalement, d’un point de vue théorique, cette recherche vise à contribuer au cadre théorique de la gouvernance multiniveau, notamment dans le but d’exporter ses connaissances à d’autres études visant l’analyse et la compréhension de problèmes complexes en matière de politiques publiques.

Méthodologie

Afin de documenter les arrangements institutionnels à l’échelle locale, trois études de cas sont menées, soit les villes de Québec et Gatineau pour lesquelles les études ont été faites, puis la Ville de Laval pour laquelle l’étude terrain est en cours, mais dont les résultats préliminaires sont pris en compte dans ce texte. En fait, cette étude porte sur les grandes villes québécoises, sauf le cas de Montréal qui est la plus populeuse ville du Québec. En effet, cette dernière est exclue pour deux raisons. Comme la métropole de Montréal reçoit significativement plus d’immigrants que toutes autres villes québécoises, elle a mis en place des arrangements institutionnels qui sont uniques. Ses arrangements ont d’ailleurs été développés bien avant les autres villes québécoises. Ils sont par ailleurs détaillés dans la littérature scientifique qui est donc la seconde raison pour laquelle Montréal a été exclue de cette étude (voir Fourot, 2013). En termes de taille de population, Laval est la seconde ville la plus populeuse au Québec, Québec, la troisième, et Gatineau, la quatrième. Ce sont aussi ces villes qui, à l’extérieur de Montréal, reçoivent le plus de nouveaux arrivants.

Ainsi, trois études de cas sont menées pour bien comprendre la nature des alliances territoriales et évaluer leur capacité d’accueillir et d’intégrer les nouveaux arrivants. Ses études de cas s’appuient sur une collecte de données via des entrevues et de l’analyse documentaire. Dans le cas de Gatineau, l’étude de cas est en fait une ethnographie qui convient au double chapeau de l’auteure, soit celui de conseillère municipale (2017-2021) et de chercheure. Ainsi, aux deux autres méthodes de collectes de données s’ajoute de l’observation sur le terrain pendant quatre ans. Ce double chapeau est d’ailleurs bien utile pour développer des nouvelles connaissances sur le sujet, notamment pour enrichir la grille d’analyse qui a été utilisée. Toutes les mesures possibles ont été déployées afin de mitiger l’impact de la subjectivité de l’auteure dans cette recherche. Au total, c’est près d’une trentaine d’entrevues semi-dirigées avec des dirigeants d’organismes communautaires, des élus et des fonctionnaires des paliers de gouvernements municipaux et provinciaux qui ont été menées sur le terrain jusqu’à présent.

Résultats et discussions

Apports pratiques

La recherche sur le terrain dresse le portrait suivant des arrangements institutionnels dans chaque ville. D’abord, dans les villes étudiées, le dossier de l’immigration avait d’abord été pris en charge par les régions par la Conférence régionale des élus (CRÉ). Suivant leur abolition, la compétence de l’immigration a été transférée aux municipalités, et chaque ville centre de ces régions, soit les trois villes étudiées, a repris la responsabilité de l’immigration. Or, ce transfert de responsabilité ne s’est pas produit de la même manière dans chaque ville, symptôme de l’asymétrie entre les régions.

Dans le cas de Laval, la ville a absorbé la CRÉ et ses fonctionnaires. Ainsi, les activités se sont poursuivies au sein d’une autre instance administrative. Il convient de mentionner que le territoire d’activité de la CRÉ de Laval était le même que celui de la ville, ce qui est par ailleurs une situation unique. À Québec, la table de concertation mise sur pied par la CRÉ de la Capitale-Nationale a poursuivi ses activités de manière indépendante, sans l’apport des paliers de gouvernements, mais uniquement celles des organismes communautaires. Le gouvernement municipal a ensuite créé sa propre instance de concertation qui opère en parallèle à la première, créant donc une certaine confusion et inefficience. À Gatineau, après l’abolition de la CRÉ, il y eut un certain vide alors qu’aucune instance de concertation n’était active. Il y a eu une certaine concertation plutôt informelle parmi les principaux organismes communautaires, mais au bout de quelques années, le gouvernement municipal a endossé le leadership et une instance de concertation vaste et inclusive a vu le jour.

Néanmoins, dans chaque ville, la situation actuelle permet de dresser certains parallèles : la concertation est souhaitée par les acteurs du terrain, particulièrement les organismes communautaires dont la mission est vouée à l’accueil et l’intégration des nouveaux arrivants, pour assurer une offre de services qui soit complète et adaptable aux besoins évolutifs de la population concernée. Dans tous les cas, c’est la ville qui apparaît la mieux placée pour assurer cette concertation. D’ailleurs, dans chaque cas étudié, c’est la ville qui assume le principal leadership pour assurer la concertation des acteurs locaux en immigration. Aussi, l’examen empirique tend à démontrer que l’appui des fonctionnaires et des politiciens est une condition de succès à la concertation menée par le gouvernement municipal.

Un autre parallèle est flagrant jusqu’à présent dans cette étude : le Ministère de l’Immigration peine, par ses politiques et programmes, à supporter le leadership assumé localement. Utilisant l’angle d’analyse de la gouvernance multiniveau, l’analyse révèle que, dans tous les milieux étudiés jusqu’à présent, le Ministère n’agit pas de manière à supporter des politiques publiques locales qui soient adaptées et sensibles au milieu dans lequel elles s’implantent. En effet, les nombreux changements aux structures organisationnelles, mais aussi les plus récents programmes, ne favorisent pas l’émergence et le soutien du leadership local. Par exemple, le financement disponible pour les gouvernements locaux l’est via un programme qui est le même que les organismes communautaires. Cette situation n’est pas le symptôme d’une relation partenariale entre les deux paliers de gouvernements.

De plus, les priorités identifiées par les instances de concertation locales, dont le leadership est assumé par les villes, ne reçoivent pas un traitement différencié de la part du Ministère quand les organismes soumettent des projets. Par conséquent, les instances de concertation locales ont peu de leviers (l’argent municipal seulement) pour assurer la réalisation de leurs priorités. Finalement, malgré le retour des directions régionales dans les régions, les décisions sont centralisées à Montréal, laissant peu de marge de manœuvre aux fonctionnaires sur le terrain. Ainsi, les directions régionales ont peu de flexibilité pour aider les organismes communautaires et doivent s’en remettre aux gestionnaires délocalisés pour la prise de décisions.

De plus, le financement accordé aux municipalités n’est pas à la hauteur des activités des municipalités, ce qui fait en sorte que celles-ci doivent pallier par leurs propres fonds. Le financement du Gouvernement du Québec représente un maximum de 50 % des frais des activités, ce qui fait en sorte que les municipalités doivent financer leurs activités à même une fiscalité basée sur des services à la propriété. Comme les champs de compétences sont de plus en plus nombreux au palier municipal, et augmentent plus rapidement que les ressources qui sont nécessaires à l’accomplissement des actions dans ce domaine, cela crée une pression financière sur les municipalités. Cette pression a pour effet de mettre en péril l’action des gouvernements de proximité dans certains champs de compétence, comme l’immigration.

Par ailleurs, en ce qui concerne le financement, il n’est pas prévisible au-delà de trois ans comme c’est la durée actuelle des ententes entre le Ministère de l’Immigration et les municipalités. L’expérience de la Ville de Québec démontre par ailleurs que le financement peut être encore plus imprévisible. Cette ville est restée sans entente, et donc sans financement, pendant un an vu les négociations qui se prolongeaient entre son administration publique et celle de la province. La ville a alors pris la décision de pallier entièrement au financement de certaines activités jugées essentielles. Ensuite, une entente d’un an a été signée. Depuis, la ville a pu re-signer une entente pour une durée de trois ans. Or, cette situation met en lumière la fragilité de financement des activités municipales en immigration. En somme, les arrangements institutionnels au palier provincial ne sont pas alignés pour soutenir ni le leadership ni les priorités locales.

Ainsi, alors que le Ministère pourrait supporter les milieux locaux, notamment dans la dissémination des bonnes pratiques et des innovations, son action concrète est plutôt celle de limiter la prise en charge locale. Cette situation ne révèle pas un contexte optimal de gouvernance mulitiniveaux. Elle ne résonne pas non plus par rapport aux bonnes pratiques identifiées dans la littérature, notamment dans le reste du Canada. En regard du corpus scientifique, les politiques publiques du Gouvernement du Québec gagneraient à permettre l’essor d’un leadership (municipal) local, une concertation optimale et la réalisation des priorités identifiées localement.

Apports théoriques

Sur le plan théorique, en regard du corpus théorique de la gouvernance multiniveaux, cette étude met en évidence une situation où il y a une absence de politiques ou de règles sur les rôles et responsabilités de chacun, ainsi que les mécanismes de coordination et de concertation. Cette absence de politiques et de règles crée un espace où tous les paliers de gouvernement, ainsi que les intervenants de la société civile, peuvent imaginer et comprendre différemment leur rôle ainsi que le fonctionnement des écosystèmes. Ce vide de la gouvernance, comme il convient de l’appeler, se caractérise par une situation où les règles, pratiques sont informelles plutôt que formelles. Par conséquent, les dispositions institutionnelles varient selon le temps, les régions et les individus. Comme celles-ci sont appelées à changer constamment, et que la coordination prend du temps à s’établir comme dans toutes instances destinées à cette fin, elle sape la capacité locale de se coordonner. Cela crée des incongruités, des incohérences, des pertes d’énergie et des inefficacités. Ce vide de la gouvernance peut donner des résultats variables, mais a pour effet possible de limiter le niveau d’intégration, à la fois verticalement et horizontalement. Il incapacite les parties prenantes dans la mise en place d’arrangements institutionnels optimaux permettant l’émergence de politiques publiques impliquant plusieurs paliers de gouvernements et la société civile.

Il est important de mentionner aussi que ce concept théorique n’implique pas que toutes les règles et politiques doivent être contraignantes quant à la manière de communiquer et se coordonner entre les acteurs dans un environnement de gouvernance multiniveaux. Si les modèles doivent être adaptés aux acteurs et aux ressources à l’échelle locale, une certaine marge de manœuvre est nécessaire. Or, certains principes quant à la coordination souhaitée, à ses objectifs et aux outils à mettre en œuvre doivent être édictés. Il doit aussi y avoir une reconnaissance des acteurs entre eux et des ressources qu’ils peuvent partager. Si les modèles de gouvernance locale doivent s’adapter au territoire où ils se développent, il doit néanmoins y avoir un certain nombre de principes et d’objectifs nommés clairement pour atteindre des arrangements institutionnels qui soient plus optimaux. De plus, le modèle de la gouvernance multiniveaux prévoit que les paliers de gouvernements nationaux (dans le cas de l’immigration au Canada, les gouvernements provinciaux et fédéraux) doivent agir de manière à supporter les acteurs locaux, notamment par l’octroi des ressources nécessaires à la mise en place de politiques publiques sensibles et adaptées au territoire sur lequel ils prennent racine.

L’apport théorique de cette recherche est donc la théorisation du concept de vide de gouvernance. Celui-ci opère dans un contexte de gouvernance multiniveaux, et peut donc être exporté à d’autres cas de figure. Skogstad (2023) souligne récemment que le cadre théorique de la gouvernance multiniveaux est utile aux académiques pour comprendre les domaines de recherche où le palier municipal joue un rôle accru, mais pour lesquels il nécessite l’appui des autres paliers de gouvernements dans la réalisation du cycle des politiques publiques (de l’émergence à la mise en œuvre en passant par l’évaluation).

En somme, ce programme de recherche sur le rôle des villes en matière d’immigration au Québec permet de détailler les arrangements institutionnels pour assurer les services d’accueil et d’intégration des immigrants à l’échelle locale. Il met en lumière des alliances territoriales où le gouvernement municipal assure un rôle de leadership. Les principaux acteurs offrant les services aux immigrants vocalisent un besoin de concertation et de coordination et se tournent naturellement vers le gouvernement local pour l’assumer. Le Gouvernement du Québec qui est historiquement engagé envers le domaine de l’immigration peine encore à reconnaître ce leadership local, et comment il pourrait supporter la mise en place de politiques publiques optimales et adaptées au milieu. Des recommandations au plan pratique sont identifiées à la lumière du cadre théorique de la gouvernance multiniveaux. Sur l’aspect théorique, ce programme de recherche a permis de théoriser le concept de vide de la gouvernance, par ailleurs exportable à d’autres domaines de politiques publiques impliquant une prise en charge à l’échelle locale.

Cette étude sur la prise en charge à l’échelle locale de l’immigration au Québec et les arrangements institutionnels qui en découlent, pointe dans la direction de certaines recommandations pour la mise en œuvre et le succès d’alliances territoriales. D’abord, pour assurer le succès des alliances territoriales, une intégration verticale et horizontale du travail des parties prenantes est souhaitable. Un vide la gouvernance quant aux règles et objectifs de la coordination entre les acteurs est à éviter, sans quoi les arrangements institutionnels risquent d’être sous-optimaux, comme ils varieront en fonction des individus, dans le temps, et selon les territoires. Ensuite, ces alliances territoriales devraient permettre l’émergence d’un plan d’action – un seul plan - regroupant les objectifs de la communauté. Les incitatifs financiers, soit les politiques de tous les paliers de gouvernement impliqués, devraient être alignés pour arriver à l’atteinte de ces objectifs communs. Finalement, une alliance territoriale devrait se développer sur la base d’une reconnaissance par les parties prenantes du potentiel de la contribution et l’apport de chacune d’entre elles, et ce de manière mutuelle. Cette connaissance de l’autre et la reconnaissance de son apport est une condition essentielle à l’atteinte d’une mise en commun des ressources et stratégies en vue de l’atteinte des objectifs.

Maude Marquis-Bissonnette

Indications bibliographiques

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WINTROBE, R. (2021). Across boundaries : Essays in honor of Robert A.Young (McGill-Queen’s University Press).

1 Les Conférences régionales des élus étaient des structures régionales créées par le Gouvernement du Québec. Elles rassemblaient les élus de tous les paliers à l’échelle d’une région, en plus des acteurs de divers domaines, comme l’économie, l’immigration, etc. Elles ont été abolies par en 2014.

2 Pour une discussion récente et complète sur les enjeux publics complexes et pervers, voir Caponio, 2022.