France-italie : symétries et asymétries des pouvoirs locaux

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Une réflexion comparative sur les systèmes territoriaux de la France et de l'Italie s'impose à la lumière du traité du Quirinal, signé à Rome le 26 novembre 2021. Ce traité consacre à la « coopération transfrontalière » un volet spécifique (art. 10) et ouvre de nouvelles perspectives de coopération entre les collectivités territoriales des deux frontières. Plus précisément, le paragraphe 2 de l'article 10 demande aux États d'éliminer les obstacles à la coopération frontalière1 en modifiant leur législation nationale. Cette démarche implique une connaissance approfondie de la situation actuelle dans les systèmes territoriaux respectifs, ce qui n'est pas du tout évident, vu l'évolution des processus de décentralisation dans les deux États qui a contribué à rendre assez complexes la compréhension des deux cadres juridiques et administratifs.

En ce moment historique, la comparaison des systèmes territoriaux entre l'Italie et la France2 montre des aspects qui sont beaucoup plus similaires par rapport à ce que l’on pourrait penser à première vue. Les études comparées contribuent à identifier des solutions qui permettent de faciliter et d'accroître la coopération entre les collectivités territoriales, tout en entraînant des conséquences significatives sur les relations bilatérales entre les deux États.

Histoire commune et évolution constitutionnelle : les asymétries des niveaux régionaux

L'articulation du territoire de la République et le rôle joué par les collectivités territoriales en France et en Italie sont, à certains égards, très similaires et, à d'autres, très différents. Les deux États sont considérés en tant que systèmes unitaires à plusieurs niveaux, en ayant en commun trois principales articulations du territoire infra-étatique (Régions, Provinces ou Départements, Municipalités). Il en est ainsi de l'histoire administrative et institutionnelle, qui a généré pendant une longue période une expérience commune, dont les signes demeurent encore dans le droit administratif et constitutionnel3. Par exemple, l'influence du modèle français des Départements sur l'établissement des Provinces en Italie4 est bien connue.

Les asymétries des niveaux régionaux

L'expérience italienne s'est éloignée du modèle français après la Constitution de 1947, qui a permis l'introduction d'un régionalisme inspiré du régionalisme espagnol et du fédéralisme allemand5, et ensuite, de façon encore plus décisive, après les réformes de 1999 et 2001, qui ont révisé l'ensemble du titre V de la Constitution6. Les choix opérés par l'Assemblée constituante italienne et les réformes successives ont profondément différencié le niveau régional qui, en Italie, est doté d'un pouvoir législatif et joue un rôle fondamental dans le système d'autonomie de la République. Actuellement, selon l'article 117 Const. Par. 1, « Le pouvoir législatif est exercé par l’État et par les Régions dans le respect de la Constitution de même que des engagements qui découlent de l’ordre communautaire et des obligations internationales », alors que « Les Communes, les Provinces et les Villes métropolitaines disposent du pouvoir réglementaire pour l’organisation et l’exécution des fonctions qui leur sont attribuées » (par. 6).

Est aussi emblématique l'asymétrie que l’on retrouve dans les deux systèmes en matière de soins de santé surtout pour ce qui concerne le rôle des collectivités territoriales et le modèle correspondant de gouvernance7 : en France, la santé relève de la compétence de l’État central, tandis qu'en Italie, la « protection de la santé » relève d’une compétence partagée entre l’État et les Régions (Art. 117 Const., para. 3). Cette asymétrie entraîne de considérables répercussions sur la coopération transfrontalière8.

En revanche, bien que les deux cadres réglementaires soient différents, les Régions exercent dans les deux cas des compétences significatives en matière de développement économique. En France, au cours des dernières années, les réformes qui ont concerné le niveau régional visaient à établir des régions capables de « rivaliser » et de « coopérer » avec les autres régions européennes soit au niveau européen qu’international9. De même en Italie, la réforme du titre V en 2001 a reconnu aux Régions un rôle important en matière d'activités productives et de développement économique, bien que les dynamiques des relations entre l'État et les Régions n’aient pas été à la hauteur des grandes attentes qui dérivaient du texte constitutionnel10. La protection de la santé, les activités productives et le développement économique représentent pour les espaces frontalières un enjeu fondamental qui nécessite la définition de stratégies communes afin d’impliquer le plus grand nombre de collectivités territoriales transfrontalières possible, tout en exigeant l’implication d’actions conjointes et une forte coopération horizontale et verticale. En général, dans les deux États, il existe une profonde différence dans la conception de l'autonomie régionale et dans les relations entre les différents niveaux de gouvernement, une différence qui se révèle lorsqu’on compare le statut juridico-constitutionnel des deux collectivités territoriales11.

Des statuts juridico-constitutionnels diffférents

Parmi les principes fondamentaux de la Constitution italienne, il a été inclus l'article 5, qui énonce : « La République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales ; elle met en œuvre la plus large décentralisation administrative dans les services qui dépendent de l’État ; elle harmonise les principes et les méthodes de sa législation avec les exigences de l’autonomie et de la décentralisation »12. Le titre V entier est dédié aux Régions, aux Provinces et aux Communes qui ont fait l'objet, comme on le sait, d'un important processus de réforme en 1999-2001.

Dans la Constitution française, la reconnaissance du principe de l'organisation décentralisée de la République n'apparaît que depuis la réforme constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 à l'article 1, qui « a réalisé par sa portée et son importance l'une des plus importantes réformes des dernières années », tout en marquant « une étape essentielle dans la conception du rôle des collectivités territoriales en France »parmi les principes fondamentaux parmi les principes fondamentaux 13. Grâce à cette réforme, la Région — instituée par la loi en 1982 en tant que collectivité territoriale — est également mentionnée à côté d’autres collectivités territoriales à l'article 72 : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ». Si cette disposition peut être comparée avec l'article 114 de la Constitution italienne (« La République se compose des Communes, des Provinces, des Villes métropolitaines, des Régions et de l’État. Les Communes, les Provinces, les Villes métropolitaines et les Régions sont des entités autonomes ayant des statuts, des pouvoirs et des fonctions propres, conformément aux principes établis par la Constitution »), toutefois les dispositions du titre V marquent une différence profonde dans le statut constitutionnel de la collectivité régionale italienne par rapport à celle française.

Les régions françaises, contrairement aux régions italiennes, n’ont pas un domaine de compétences garanti par la Constitution (aussi assuré par la présence d'une Cour constitutionnelle qui veille sur la répartition des compétences entre l'État et les Régions) et elles n'ont pas d'autonomie (statutaire ou économique) qualitativement différente par rapport aux autres collectivités territoriales ; au contraire, l'article 72 de la Constitution française prévoit expressément qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre »14.

Les symétries observables dans l’évolution des processus de décentralisation

Si à la lecture des textes constitutionnels l'asymétrie des niveaux régionaux apparaît si manifeste, lorsqu’on examine les niveaux infra-étatiques et l'organisation administrative, les différences apparaissent moins évidentes pour des raisons notamment liées à l’histoire institutionnelle et administrative commune, d'où certaines caractéristiques et exigences sont susceptibles d'être comparées.

Dans les deux États la fragmentation des municipalités – qui est beaucoup plus accentuée en France qu’en Italie, en raison d’une différente conformation territoriale15 – est similaire, ainsi que la nécessité de rationaliser les compétences et les fonctions exercées par cette collectivité territoriale, ce qui a conduit les deux systèmes à l'introduction de formes associatives. À cet égard, l'expérience française en matière d'intercommunalité16 a été évaluée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe comme l'une des plus remarquables expériences de collaboration entre les collectivités territoriales17, avec des exemples qui pourraient être également reproduits dans d'autres pays européens.

Un point de comparaison très intéressant est représenté par les espaces métropolitaines et les solutions institutionnelles qui ont été mises en place dans les deux États (le città metropolitane en Italie, les Métropoles et les statuts différenciés de certaines villes en France) et qui peuvent également être mises en relation par rapport aux transformations qui ont affecté les zones urbaines à forte densité de population et le rôle des mégapoles dans le monde18.

Dans les deux Pays, la nécessité de rationaliser la répartition des fonctions administratives entre les différents niveaux de gouvernement, en prêtant attention aux niveaux intermédiaires qui, au cours de la dernière décennie, ont fait l'objet de réforme. Il est aussi utile de rappeler que tant en Italie qu’en France des propositions pour l'abolition des Provinces et des Départements ont été formulées pendant les années de la crise économique et financière globale (2008-2018). Même si ces propositions ont été revues à la baisse ou abandonnées, la nécessité de reconsidérer le rôle et les fonctions de cet organisme intermédiaire demeure de la même manière dans les deux États. En France, la nécessité de simplifier le « mille-feuille territorial » continue de faire débat, et le 9 février 2022, une importante loi de réforme – dite loi 3Ds – a été adoptée afin de parvenir à une plus forte « différenciation », « décentralisation », « déconcentration » et « simplification »19 . De même en Italie, il reste encore à réorganiser les dispositions issues de la réforme Delrio (l. 56/2014) – qui a profondément transformé les caractéristiques de la collectivité provinciale, l'amenant à se rapprocher davantage des intercommunalités que des Départements. A noter également que la révision de la loi sur l'organisation des collectivités territoriales (Testo unico dell'ordinamento degli enti locali) est actuellement en discussion20.

Dans cette perspective, les processus de rationalisation et de simplification administrative devraient également investir l'État et les appareils centraux, qui sont restés pratiquement identiques (en termes de ressources, de personnel et de structures) tant en France qu'en Italie, malgré la démarche progressive de décentralisation qui a de fait entraîné une duplication des fonctions et des structures administratives. Enfin, l'analyse de l'évolution des processus de décentralisation et des réformes qui ont touché les collectivités territoriales dans les deux États fait apparaître certains besoins et tendances qui peuvent être mis en parallèle.

Différenciation, expérimentation : des tendances communes aux deux États

En France, de nombreuses réformes sont apparues après 1982 contribuant à créer un processus de décentralisation substantielle qui a concerné les fonctions administratives en éloignant le modèle français de ses caractéristiques initiales, c'est-à-dire un système fortement centralisé basé sur l'« unité-uniformité »21. Dans le cadre de ces dynamiques, la demande de différenciation provenant des territoires représente sans doute une tendance commune aux deux États. Elle concerne la nécessité d'adapter les réglementations et les compétences à la diversité des contextes territoriaux et aux exigences des collectivités locales, ce qui est aussi garanti, de différentes manières, par les respectives Constitutions et législations. Les réformes et les réflexions engagées à ce sujet reflètent, en partie, une évolution déjà constatée dans de nombreux pays, à la fois au niveau européen et international, et qui a récemment concerné non seulement les collectivités régionales, mais aussi les espaces urbains et métropolitains22.

En France, le principe d'expérimentation des collectivités territoriales23 a été introduit en 2003 dans l'article 72(4) de la Constitution, qui prévoit : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences »24. Depuis 2003, plusieurs lois organiques ont précisé les conditions et les modalités de fonctionnement du pouvoir d'expérimentation local : la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021, qui a simplifié les procédures afin d'encourager le recours à la différenciation, et la récente « loi 3Ds », mentionnée ci-dessus, vont dans ce sens. Au cours des années, le pouvoir d'expérimentation locale a fait l'objet de peu mesures d'application et a donné lieu à un débat animé sur la reconnaissance d'un « droit » à l'expérimentation25, tant au niveau législatif que dans des projets de révision constitutionnelle26.

En Italie, en sus de la situation bien connue des Régions à statut spécial — sur lesquelles la plupart des études comparatives se concentrent davantage — la loi constitutionnelle n° 3 de 2001 a intégré à l'article 116, paragraphe 3, la « clause d'asymétrie » qui permet aux « autres » Régions (ordinaires) de demander l'attribution « d'autres formes et conditions spéciales d’autonomie » pour certaines matières, selon la procédure établie par la Constitution. En 2018, trois Régions (Émilie-Romagne, Lombardie et Vénétie) ont engagé des procédures pour demander des compétences supplémentaires27, en suscitant un débat animé concernant les conséquences sociales et économiques du régionalisme différencié, un thème qui a été au cœur des discussions sur le régionalisme italien28 jusqu'à l'arrivée de la pandémie.

L'observation de l'expérience régionale italienne ainsi que l'examen des demandes formulées par les Régions dans les derniers projets d'accords préliminaires signés avec le gouvernement et relatifs au régionalisme différencié (dont le contenu semble se référer à l'attribution de fonctions administratives plutôt que de fonctions législatives) amènent à regarder avec intérêt aux questions de la décentralisation administrative asymétrique et du pouvoir d'expérimentation en France. En général, sous la pression des territoires favorables à une plus grande décentralisation et différenciation, il émerge tant en France qu'en Italie la nécessité de combiner l'unité (c’est-à-dire l'égalité des droits pour les citoyens) et la diversité ; une nécessité qui entraîne certainement le besoin de repenser les relations centre-périphérie.

Défis communs : de la gestion de la crise sanitaire à la mise en place de politiques de relance

La comparaison entre les caractéristiques des systèmes territoriaux, en considérant les processus de décentralisation qui se sont déroulés au fil des ans et les orientations qui affectent les collectivités infra-étatiques, a bien mis en évidence les asymétries et les symétries des deux systèmes à la fois « si lointains », à certains égards, et « si proches », à d'autres. Deux autres circonstances rapprochent les collectivités territoriales italiennes et françaises : la gestion de la crise sanitaire et la définition de politiques de relance.

La crise sanitaire a mis à rude épreuve les collectivités territoriales et elle a considérablement affecté les relations entre l'État et les collectivités en suscitant la nécessité d'une collaboration plus étroite entre les différents niveaux de gouvernement (verticale) et les différentes collectivités territoriales (horizontale), y compris dans les contextes nationaux. Ce qui s'est passé pendant l'urgence a alimenté le débat sur les processus de réforme et les tendances dans les deux États à une plus grande demande de décentralisation et de différenciation. Par rapport au régionalisme différencié engagé en Italie, par exemple, la pandémie a soulevé la question sur l’opportunité d’attribuer aux Régions des compétences supplémentaires en matière de santé (l’une des compétences qui peut être entièrement régionalisée conformément à l'article 116, paragraphe 3, et sur laquelle les Régions concernées ont déjà formulé des demandes dans les accords préliminaires signés avec le gouvernement)29.

La gestion de l'urgence en Italie et en France a conduit à une centralisation de la prise de décision par le gouvernement, à une non-implication des collectivités territoriales et à des tensions entre les différents niveaux d’administration30. Les limites du fonctionnement dans les deux systèmes territoriaux, qui sont imputables tant aux collectivités territoriales qu'à l'État, peuvent être résumées dans le manque de coordination entre les institutions nationales et territoriales ainsi que dans le faible respect du principe de coopération loyale.

Si dans les situations d'urgence un processus de centralisation est en quelque sorte physiologique et compréhensible, dans la phase suivante il est au contraire nécessaire de « repenser » les rapports entre les collectivités territoriales, tout en considérant ce qui est ressorti de la pandémie et de l’expérience globale de décentralisation, afin d’éviter les erreurs liées à la gestion des politiques et des instruments utilisés pendant les crises précédentes. Dans le cas de l'Italie, il a ainsi été précisé qu'avant de « troubler le pouvoir de révision de la Constitution » afin d'introduire de nouveaux instruments ou de déplacer des compétences, la recherche d’un équilibre entre les besoins unitaires et les garanties d'autonomie territoriale exige au contraire de traiter d’abord les « problèmes de gestion administrative et de réforme législative » ainsi que la mise en place de mécanismes de coordination entre les différents niveaux de gouvernement31.

Par ailleurs, plusieurs études ont souligné l'importance de l'action locale pour faire face aux conséquences à court et à long terme du Coronavirus32 ainsi que la nécessité d'une stratégie de soutien à la résilience des territoires et des institutions axées sur la coopération horizontale et verticale entre toutes les collectivités territoriales33. Dans cette perspective, le prochain défi pour la France et l'Italie est représenté par la préparation des politiques de relance et la mise en œuvre du Plan national de relance et de résilience (PNRR), lesquels représentent une occasion précieuse de « repenser » les relations entre le centre et la périphérie en faveur d'une application plus appropriée du principe de subsidiarité et du principe de coopération loyale. La France et l'Italie ont déjà programmé d'importantes réformes structurelles qui offrent une autre étude de comparaison entre les deux États ainsi qu’un contexte de référence plus large dans lequel situer les relations entre les collectivités territoriales transfrontalières. Sur ces aspects, les études comparatives peuvent apporter des éléments utiles pour « repenser » son propre système.

G.S