La décentralisation, au coeur d'une dialectique profondément française

Pourquoi le Grand Soir de la décentralisation se fait-il toujours attendre ? Le Paradoxe d’une décentralisation si présente dans la vie quotidienne des administrés et pourtant participant à une montée en puissance de l’abstention et d’un désengagement démocratique et citoyen, résulte de son histoire et pose tant des questions concernant l’approche choisie pour construire la décentralisation, que des questions d’avenir incontournables et nécessaires. Lorsque la finalité de la décentralisation n’est plus celle développée par Mirabeau, celle de rapprocher l’administration des hommes et l’administration des choses, elle reste un impensé et inachevée, comme le soulignent les deux auteurs de l’essai La décentralisation. Pour, contre ou avec l’État ?

Tous deux auteurs d’ouvrages précédents portant déjà sur la décentralisation, Vincent Aubelle, professeur des universités associé en droit public et psychanalyste, est membre du comité de rédaction de la revue Pouvoirs locaux et du conseil scientifique de l’Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation, tandis qu’Éric Kerrouche, politiste, homme politique membre du Parti socialiste et sénateur des Landes depuis 2017, est directeur recherches CNRS, au Centre de recherches politiques de Sciences Po et professeur invité enseignant la décentralisation en Europe et les systèmes politiques européens. Par leur ouvrage au sous-titre programmatique, les deux auteurs interrogent la place et le rôle de l’État dans l’affirmation des libertés locales, et souhaitent appréhender la décentralisation dans toutes ses dimensions, et parfois même dans toutes contradictions et oppositions, afin d’en faire advenir une synthèse conciliatrice.

La décentralisation se comprend par un dialecte historique

L’ouvrage permet de prendre conscience que la décentralisation se comprend par une réflexion dialectique : une décentralisation aboutie ne peut advenir qu’une fois les relations entre l’État et les collectivités territoriales résolues, c’est pourquoi la décentralisation ne peut se construire pleinement qu’après une compréhension de l’histoire passée. Premièrement, les auteurs s’y emploient dans les trois premiers chapitres de l’ouvrage, mettant ainsi en exergue l’approche organique privilégiée, selon eux à tort, pour la construction de la décentralisation. Deuxièmement, les auteurs rendent compte, au sein du quatrième chapitre, d’une rationalisation de la politique territoriale de la décentralisation, largement dominée par une approche budgétaire, à défaut d’un véritable bouleversement du maillage territorial. Troisièmement, les auteurs tournent leur regard vers l’avenir, dans les deux derniers chapitres de l’ouvrage, soulignant les « angles morts de la décentralisation » et, dans une volonté de dépassement, les perspectives et solutions possibles et conciliatrices, en privilégiant, cette fois, une approche fonctionnelle de la décentralisation. Ainsi, se forme un triptyque dialectique – une dialectique organique, une dialectique territoriale et un dépassement dialectique fonctionnel – qui permet, d’une part, de comprendre la construction de la décentralisation, et d’autre part, d’envisager, selon les auteurs, le dépassement dual « pour ou contre l’État », par une décentralisation avec l’État.

Une dialectique organique

Les auteurs déplorent une priorité croissante accordée à une conception organique de la décentralisation, « c’est-à-dire lorsque la question des structures surdétermine celle des politiques à suivre » (p. 14), lorsque le débat concerne exclusivement le maintien ou la disparition de tel ou tel niveau de collectivité territoriale. La décentralisation a ainsi été marquée par « la volonté de ne pas remettre en cause les équilibres territoriaux existants » (p. 111). À privilégier une réflexion purement organique de la décentralisation sur les seules institutions, cela ne permet pas de se poser la question des finalités. Que ce soient à l’aune de la théorie de l’État ou des institutions et entités le composant, la conception organique témoigne de la difficile trajectoire historique de la décentralisation par rapport à l’État, s’inscrivant tant pour ou contre qu’avec lui, au fil de la construction décentralisatrice. Les auteurs mettent ainsi en exergue l’incertitude planant sur les volontés réelles de l’État en la matière.

À l'aune de la théorie de l'État

Nombreuses sont les références historiques, politiques, littéraires, sociologiques, et juridiques présentes au sein de l’ouvrage, qui permettent une lisibilité exigeante de la construction incrémentale de la décentralisation, comme le démontrent les occurrences aux propos soutenus par Maurice Hauriou, considérant la décentralisation comme une organisation singulière de l’État s’inscrivant dans un territoire.

Le territoire, au cœur de la décentralisation, est envisagé dès l’automne 1789 comme « une manière d’être de l’État » (pour reprendre les termes d’Hauriou), c’est-à-dire organisé et administré par et pour lui. La décentralisation est ainsi indissociable d’une certaine conception de l’État. Que ce soient la commune ou le département, « institution entre l’État et les territoires » (p. 40), les deux formes de collectivités territoriales sont considérées comme « un rouage de l’administration, et non comme disposant d’une réelle liberté d’action » (p. 29), le maire et le préfet étant totalement « subordonnés au pouvoir central » (p. 42). En Effet, les textes fondateurs de 1871 pour le département et de 1884 pour la commune, donnent certes une nouvelle place aux élus de proximité mais confirment la théorie de l’État napoléonien par la tutelle et le contrôle des collectivités locales. Certes la centralisation participa à « fonder l’unité de l’État » (p. 46) selon la volonté de Sieyès, pour autant « la supériorité intrinsèque du national sur le local »1 (p. 49, Pierre Sadran) demeure. Alors que « centralisme politique, déconcentration administrative et décentralisation limitée marquent ainsi le système français » (p. 57), les auteurs démontrent la dialectique organique qui inscrit, dès l’automne 1789, la décentralisation française dans un paradoxe qui la poursuivra jusqu’à ce jour : la volonté d’une décentralisation s’inscrivant à la fois comme une manière d’être de l’État et comme une manière d’être hors de l’État, à la fois pour et contre l’État.

À l’aune des institutions et entités de l’État

L’institution Préfectorale incarne précisément la dualité précédemment évoquée, déjà envisagée par Jean-Pierre Worms, « à la fois représentant du pouvoir central et relais des volontés locales »2 (p. 63). Outre leur référence au sociologue français, les auteurs invoquent également le géographe Jean-François Gravier qui déplore le développement de la capitale française, cœur battant de l’État central, « dévorant la substance nationale »3 (p. 69).

Afin de « résoudre les déséquilibres issus de la centralisation française » (p. 61), la nécessité de reconnaître un nouveau cadre d’intervention, autre que celui des circonscriptions existantes est advenu : la région catalyse cette volonté de s’opposer à l’extrême concentration des pouvoirs au sein de la métropole parisienne. Pour autant, là encore, comme le soulignent les auteurs, la conception organique empêchera la décentralisation de s’accompagner d’une réflexion sur la place et les prérogatives de l’État. En effet, le transfert de compétences aux collectivités territoriales, promesse de libertés locales, est resté inachevé, sans cesse en proie à un « enchevêtrement » (p. 102) illisible des compétences, à une incohérence des découpages « opérés entre les différents niveaux de collectivités » (p. 102) et à une présence continue de l’État. La conception organique de la décentralisation maintenant les trois niveaux de collectivités locales a également entraîné la mise en place progressive d’une « concurrence institutionnelle » (p. 111) entre territoires, empêchant la décentralisation de surmonter la fragmentation territoriale qui sévit. La concurrence entre les collectivités territoriales entraîne une guerre de tous contre tous qui participe à l’illisibilité qui en résulte pour le citoyen, et contribue à la hausse croissante de l’abstention aux élections locales.

Il n’en demeure pas moins que la loi de 1982 sur la décentralisation permet une grande transformation de l’État français, « un accélérateur des tendances passées » (p. 111) par des avancées institutionnelles avec la création des intercommunalités, et initie « un mouvement d’émancipation des collectivités territoriales vis-à-vis de la tutelle de l’État » (p. 103). Dès lors, un brouillard épais se forme toujours davantage autour du sous-titre de l’ouvrage : la décentralisation s’est-elle inscrite pour, contre ou avec l’État ? Après moult réflexions non sans mal, nous avons saisi qu’il s’agissait des trois mon général.

Les auteurs souhaitent ainsi dépasser ce point de vue organique, d’une guerre de tous contre tous, pour parvenir à une véritable coopération entre les différents niveaux sur certaines politiques publiques, du moins les plus stratégiques.

Une dialectique territoriale

L’absence de politisation de la décentralisation est déplorée par les auteurs, qui regrettent tant l’approche organique, que l’approche budgétaire privilégiée pour appréhender cette dernière. Vincent Aubelle et Eric Kerrouche reprochent d’une part, l’échec d’une rationalisation territoriale de la décentralisation et d’autre part, la rationalisation budgétaire des politiques décentralisatrices. A Priori contraires, les deux mouvements sont les deux composantes d’une dialectique territoriale qui apparaît à la suite des lois de 1982, à défaut de choix politiques clairs.

À l’aune des enjeux territoriaux

Sans remise en cause ou interrogation par l’État des champs de compétences des structures territoriales existantes, et notamment du tissu communal, en adviennent des réflexions sur la coopération et une ambition étatique de mettre en place des structures coopératives, bien plus que compétitives, entre communes. Toutefois, l’État se refuse à ce que serait un schumpetérisme institutionnel : un processus de destruction créatrice pour le renouvellement des structures existantes. Alors que la loi Marcellin de 1971 révèle des résultats somme toute modestes et que les lois de 1982 n’envisagent aucunement une réflexion sur le tissu communal, les lois de 1992 et de 1999, portant révolution intercommunale, participent, quant à elles, à contraindre a contrario les coopérations entre communes. Ainsi, que ce soient la volonté d’une rationalisation de l’intercommunalité, ou d’une modification de la carte régionale, elles ont conduit à « évider substantiellement » (p. 188) le bloc communal, privilégiant un empilement inédit de structures administratives. Sur le fondement de l’ouvrage de Harald Baldersheim et Lawrence E. Rose4, les auteurs considèrent que les deux dernières lois précédemment citées s’inscrivent dans « une réforme incrémentale [avec] un cadre maîtrisé par les élus locaux » (p. 143), et pour autant contraint par un durcissement des règles de coopération. Quelle est dès lors la place de l’État dans la construction de la décentralisation ? Souhaite-t-il réellement favoriser de nouvelles formes de coopération intercommunale ? Souhaite-t-il, au contraire, s’affirmer sur les territoires ? Malheureusement, malgré les nombreuses sources utilisées, tant historiques que statistiques, les auteurs n’y répondent pas clairement et nous délaissent aux interrogations du titre de l’essai.

À l’aune des enjeux budgétaires

Fruit d’une volonté « d’inscrire l’organisation des collectivités territoriales dans une perspective européenne » (p. 149), la rationalisation budgétaire intervient à la suite de la crise financière de 2007, accélérant « l’établissement du lien entre la maîtrise des finances publiques et la réorganisation des collectivités territoriales » (p. 156). Qu’elle concerne la rénovation de la fiscalité (avec la suppression de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation), la refonte des transferts financiers de l’État aux collectivités et l’encadrement de la dépense publique locale, la rationalisation budgétaire fait, elle aussi, l’objet d’un paradoxe : au cœur d’une volonté d’efficacité, d’efficience et d’économie, les réformes budgétaires ne s’accompagnent d’aucune étude d’impact ou d’évaluation économique. La conception budgétaire de la décentralisation, enserrée entre la réduction du niveau de la dépense et la maîtrise des effectifs, s’est soldée par « un net affaiblissement de l’État local » (p. 244). L’application des réformes s’effectue finalement avec timidité, poursuivant le traditionnel compromis entre l’État et les responsables locaux : à l’un les textes, aux autres la mise en œuvre effective. Malgré une description historique et économique exhaustive de mouvement de rationalisation budgétaire de la décentralisation, accompagnée de tableaux réalisés par les auteurs eux-mêmes, il est particulièrement regrettable que les deux auteurs n’approfondissent pas davantage les conséquences réelles de l’approche budgétaire de la décentralisation, et n’évoquent pas leur point de vue personnel sur la question. Il aurait ainsi été intéressant, pour le lecteur, d’être confronté à une réelle critique de l’approche budgétaire, certes sous-jacente au fil des pages, mais jamais explicite, afin de saisir réellement les contradictions qui constituent la dialectique territoriale et leurs possibles dépassements.

Le possible dépassement de la dialectique caractéristique de la décentralisation

La réflexion dialectique à laquelle s’emploient les deux auteurs, sans jamais la nommer, afin d’appréhender la décentralisation dans toutes ses dimensions, permet de rendre le débat contradictoire fertile. Elle réconcilie les entités en opposition, lie les contraires, et permet à toute opposition de trouver sa résolution dans un dépassement.

Un dépassement fonctionnel

Les deux auteurs affirment la nécessité de rompre avec l’approche organique, associée à une conception budgétaire, pour privilégier une approche fonctionnelle, ou matérielle, prenant ses racines au plus proche des politiques publiques, des administrés et de leur réalité. D’une part, ils souhaitent privilégier une vision par l’accessibilité, par l’établissement des pouvoirs locaux et par les libertés. D’autre part, ils rejettent pleinement la dimension réticulaire du territoire qui a prévalu jusqu’à ce jour, dont les seules équations économétriques ne permettent pas de le définir. Finalement, la volonté de l’essai tient à renouer la décentralisation à une seule chose : « rapprocher l’administration des hommes et l’administration des choses ».

À l’aune de la réforme de l’État

Affronter les contradictions de la décentralisation, « les tabous » (p. 237) qui continuent d’entourer sa construction, interroge nécessairement sur les perspectives de décentralisation, qui concernent aussi l’État. Est-ce que l’organisation actuelle de l’État peut être maintenue ? Le moment n’est-il pas venu de procéder à une détermination plus précise de ce qui relève ou non aujourd’hui de l’État ?

La réorganisation des services de l’État « entretient un lien étroit avec la décentralisation [mais] sans que celle-ci ne vaille la réforme de l’État » (p. 238). D’après les auteurs, « la décentralisation et la déconcentration doivent être synchronisées » (p. 246) : l’enchevêtrement illisible des compétences entre l’État et les collectivités amène à repenser l’organisation et les missions de l’État. En se fondant sur la théorie hobbesienne, alors que l’État est sans cesse confronté à une modification du rapport au temps, une ouverture des économies nationales, un effacement des frontières, une montée en puissance des questions éthiques, et enfin une grande incertitude devant les évolutions sociétales, l’ouvrage souligne la nécessité de s’interroger sur les contours de l’État et sur l’intérêt général qu’il doit soutenir. Les auteurs établissent ainsi un constat commun : celui d’un « ébranlement des attributs classiques de l’État » (p. 250). Toutefois, les propositions des auteurs manquent d’ancrage dans le réel, et explicitent peu les moyens concrets existants, outre la constitutionnalisation des compétences des collectivités, permettant de repenser l’État et de circonscrire davantage sa place au sein du territoire.

À l’aune de la citoyenneté et de la représentation élective

La décentralisation n’a pas « suffi à générer une démocratie locale » (p. 193). La montée en puissance de l’abstention et des votes nuls ou blancs, ainsi que le manque de représentativité des élus sont autant d’éléments soulignant la nécessité de dépasser la contradiction la plus prégnante concernant la décentralisation. Si la consultation, le référendum local ou le droit de pétition ont été consacrés au fil des années, les auteurs se demandent si la débauche d’outils disponibles n’est pas une invitation à n’en utiliser aucun » (Page 211). De la sorte, la démocratie semble être restreinte à une dimension purement procédurale. En tant que moyens palliant cette insuffisance de l’État, les auteurs proposent de décliner, au niveau départemental, une instance au service des citoyens et des élus locaux, en charge d’aider aux consultations des populations locales des différents niveaux de collectivités. Si la proposition permet d’inclure davantage les citoyens aux décisions locales, la possible introduction d’un bicaméralisme local réservé à certaines matières nous semble particulièrement difficile à établir et en contradiction même avec le refus des auteurs de s’attacher à une conception organique, institutionnelle, de la décentralisation. L’une des raisons de la complexité à mettre en œuvre un bicaméralisme local réside, comme l’a démontré le politiste Hugues Portelli, dans le fait qu’il s’accompagne nécessairement d’un « affaiblissement du bicaméralisme [national] au détriment de la chambre haute »5, à savoir le Sénat, représentant les collectivités territoriales. Un tel système politique local entraînerait un bouleversement du système parlementaire français.

À l’aune des collectivités territoriales

Pour que la décentralisation soit considérée comme aboutie, une relation de confiance doit exister entre l’État et les collectivités territoriales. La confiance n’est réelle que lorsqu’elle conjugue « liberté et [...]responsabilité » (p. 258) : il revient en effet aux acteurs locaux d’assumer l’entièreté de leurs responsabilités et le mythe selon lequel l’autonomie fiscale leur permettrait très justement de leur accorder liberté et responsabilité persiste. Sans que les auteurs répondent explicitement à la place de l’autonomie fiscale dans une décentralisation aboutie, il a été démontré6, par l’exemple de l’État fédéral allemand ou de l’État régionalisé espagnol, qu’elle est un repère illusoire de la décentralisation. Outre l’autonomie fiscale, et l’interterritorialité, le dépassement de la dialectique constituant la décentralisation a été envisagé, par les auteurs, par la différenciation territoriale pour lutter contre l’uniformité de l’État. La construction d’un droit de la différenciation suppose la mise en place de politiques publiques concourant à l’égalité des chances, supposant d’une part, la mise en place de politiques contribuant à l’égalité par les collectivités territoriales et d’autre part, la mise en œuvre d’un mécanisme de péréquation par l’État. La différenciation relève ainsi l’évidence que les auteurs n’ont cessé de suggérer au sein de leur ouvrage : la décentralisation doit être située avec l’État.

Eva Thiriat, Selin Yelen

1 P. Sadran, « La République territoriale. Une singularité française en question », La Documentation française, 2015, p. 149

2 J.P. Worms, « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail, juillet-septembre 1966, p. 249-275

3 J.F. Gravier, « Paris et le désert français », Paris, Flammarion, 1972, p.60

4 H. Baldersheim, L. E. Rose (dir), « Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders », NewYork, Palgrave Macmillan, 2010

5 H. Portelli. « Bicamérisme ou pouvoir régional », Pouvoirs, vol.159, no. 4, 2016, pp. 101-108

6 FRANCE STRATÉGIE, « Autonomie des collectivités territoriales : une comparaison européenne », La note d’analyse n°80, juillet 2019