Les alliances territoriales, nouveau design de l'action publique

Des coopérations en tous genres aux alliances territoriales, une bifurcation a été empruntée. Cette dernière relate un récit faisant état de coopérations ou de collaborations réfléchies, contextuelles ou durables — expérimentales, spontanées, suggérées (ou imposées par le droit donnant lieu à de nouvelles relations entre collectivités)  — puisant dans le registre offensif ou défensif, pour nouer des engagements mutuels et solidaires entre les acteurs publics et aussi privés autour d’un ou plusieurs projets d’action co-construits dans le dessein de lutter contre les évolutions sociétales inégalitaires et de répondre aux défis actuels (les soutenabilités). À l’image des relations internationales, elles mettent en mouvement des coopérations stratégiques, réciproques et complémentaires, véritables alternatives aux conflits et aux concurrences locales dans une guerre économique guidée par la compétition et l’attractivité des territoires qui, pour ne pas s’achever dans un bain de sang, n’en a pas moins abouti à creuser les déséquilibres territoriaux depuis quarante ans.

En France, c’est véritablement à partir de 2015 que la notion d’ « Alliance des territoires » avec un A majuscule symbolisant une Union sacrée1 entre les territoires de la République - est élevée au rang des priorités de France Urbaine pour lutter contre les cassures territoriales et l’abandon des territoires hors métropoles. Dès lors, le discours politique saisit les alliances territoriales comme une promesse porteuse de lendemains plus heureux afin d’éradiquer les inégalités (entre les hommes et les territoires) accentuées par la métropolisation.

« Nouvel horizon indépassable » (Jean-Paul Sarthe) de l’action publique postmoderne, les alliances territoriales sont une incantation à la solidarité partagée et au co-portage du développement local dans un système territorial ­complexe et troublé par les interdépendances territoriales. Vectrices de la cohésion des territoires et de l’interritorialité, elles sont une réponse aux enjeux de notre temps.

Les alliances territoriales s’inscrivent dans différentes grilles de lecture des coopérations territoriales 

Une expression silencieuse du droit des collectivités territoriales

Absente de la sémantique du droit des collectivités territoriales (lois et décrets ou dictionnaires coécrits par les juristes), l’expression d’alliances territoriales est plus fréquemment empruntée pour mettre en scène les rapports de force et les arrangements au soubassement des coopérations entre les acteurs publics et / ou privés par d’autres sciences sociales dans le cadre d’une ­gouvernance territoriale ouverte sur les réseaux et les flux. De manière sporadique, les alliances territoriales sont parfois mentionnées dans les rapports officiels plutôt récents ou les écrits des juristes pour rendre compte de l’action publique territorialisée, souvent sous la métaphore du mariage ou du couple, spécialement en droit de l’intercommunalité. À l’évidence, le droit des collectivités territoriales privilégie la notion plus feutrée de coopération.

Bien connues du droit des relations internationales et au fondement même de l’État français, les alliances territoriales irriguent pourtant le droit des collectivités territoriales et de l’aménagement du territoire au travers de schémas à la prescriptivité plus ou moins lâche, des institutions personnifiées ou non (établissements publics, sociétés, … conférences de dialogue), des procédés de mutualisation ou contractuels, devenus le fer de lance l’action publique multi-partenariale. Emblématique d’une union entre personnes — parfois contrainte (fusions de régions ou d’intercommunalités XXL) — ou d’un engagement mutuellement consenti éventuellement révélé par un pacte (définition du Littré), la notion d’alliance provient du latin « alligare » qui signifie « attacher ». Expression valise « attrape-tout » et plastique, la notion d’alliances combinée à l’adjectif territorial est cependant aujourd’hui devenue un mot talisman paré de toutes les vertus, voire un symbole du réajustement des exigences qui imprègnent le droit de la décentralisation. Les alliances entre territoires institués dépassent la coopération entre collectivités territoriales et intercommunalités (CTI) : avec les alliances territoriales, l’action conjointe (la coopération) est ostensiblement supplantée par des projets collectifs stratégiques co-construits, partagés et étayés par une nécessaire coopération active entre les partenaires et une entraide appelant à la réciprocité. Démarche ambitieuse, les alliances territoriales consacrent la gouvernance territoriale et la muti-gouvernance comme elles interrogent la bonne gouvernance démocratique et la gouvernabilité, c’est-à-dire les relations entre acteurs publics mais aussi entre acteurs privés.

En effet, dans une lecture large, les alliances territoriales englobent les initiatives ou les relations tissées avec l’État mais encore avec la société civile ou des partenaires privés2. D’ailleurs, dans le domaine de l’économie sociale et solidaire (ESS), la société civile s’empare de la notion d’alliances « en territoires » pour mettre à jour toutes les stratégies d’action de solidarité et de développement altruistes, notamment tournées vers les objectifs de développement durable (ODD) adoptés par l’ONU, au service de l’intelligence territoriale et de l’innovation.

Sous une approche interterritoriale plus resserrée, les alliances territoriales sont fondatrices de relations d’échanges solidaires et complémentaires établies entre les « territoires » personnifiés aux atouts différents — notion de territoires qui, dans le langage politique et administratif moderne, tend à se substituer à celui de collectivité territoriale pour y inclure l’ensemble des espaces fonctionnels de l’action publique, y compris intercommunaux ou inter-intercommunaux.

Une expression révélatrice de l’évolution et des atermoiements du droit des collectivités territoriales

Ces alliances territoriales éclairent sous les feux des projecteurs des coopérations de toutes sortes inscrites dans la territorialisation de l’action publique.

Une classification juridique peu originale des alliances territoriales mais opératoire de leur classification3 singularise les alliances délibératives consensuelles non codifiées, les alliances institutionnelles codifiées, plus ou moins rigides ou démocratiques, personnifiées (dynamisées ou imposés par les textes et les schémas territoriaux) et la galaxie contractuelle4 (cf. schéma). Une autre catégorisation proposée peut aussi distinguer les alliances intraterritoriales intercommunales, les alliances interterritoriales horizontales ou verticales mais aussi les alliances interterritoriales et extraterritoriales5.

Ces rapides typologies sont schématisées et simplifiées, tant les alliances territoriales réfléchissent un kaléidoscope aux multiples facettes dont le recensement exhaustif dans un inventaire à la Prévert est irréaliste.

Nécessaires, les alliances entre les territoires font écho aux désillusions des réformes territoriales à simplifier le mécano institutionnel et à œuvrer au « faire projet ensemble ». Car, au-delà de l’instauration d’un binôme préférentiel « régions-intercommunalités », les non-choix des pouvoirs publics ont provoqué une bascule du système territorial vers une co-administration du territoire dans la mise en œuvre des politiques publiques, l’édification de territoires fonctionnels ou la contractualisation débridée de l’action publique. Conséquence de la décentralisation accentuée en 1982, de la libre administration et de l’égalité juridique entre les collectivités territoriales mais aussi des réformes portant sur l’architecture territoriale, la territorialisation de l’action publique débouche sur un traitement localisé des enjeux et des problèmes rencontrés dont la complexité suppose des arrangements pragmatiques et une coordination des acteurs que donnent à voir la multi-gouvernance, les nouveaux lieux de débats entre les responsables politiques (conférence territoriale de l’action publique - CTAP) et la recherche du dépassement de la fragmentation des compétences comme des planifications locales en dépliant l’éventail des conventions.

Le nouveau design des coopérations, édifié sur le socle d’une solidarité territoriale avérée, est le produit du polycentrisme territorial accentué par les législations successives qui ont compliqué le mille-feuille territorial entre 1992 et 2017 par l’adjonction de nouveaux niveaux d’action publique, lesquelles se sont soldées par l’incapacité à démêler l’écheveau des compétences locales. Bien que portée par une recherche de simplification, chaque réforme territoriale a ajouté de nouvelles institutions sapant les desseins politiques gouvernementaux et les velléités d’une mise en ordre territoriale, que ce soit au niveau matériel ou organique.

Depuis 1992, les réformes territoriales ont produit de nouveaux espaces ou territoires fonctionnels se superposant aux découpages politiques classiques pour épouser les bassins de vie, présumés être au support des projets partagés entre territoires personnifiés (vers lesquels les réformes institutionnelles ont tendu). Les gouvernements se sont enlisés dans la recherche de l’utopique optimum dimensionnel tourné sur le bassin de vie alors que l’inanité du périmètre idéal de coopération est dénoncée depuis des années. En effet, la pertinence territoriale décrétée une fois pour toutes est un leurre, tant l’intercommunalité même de projet peut n’être qu’une chimère (dénuée de projet) ou nécessiter d’établir des liens autres avec les territoires pour déployer l’action publique dans une dynamique supra-territoriale. Par ailleurs, l’histoire de l’aménagement du territoire au travers de la restructuration territoriale témoigne des redoutables obstacles rencontrés dans le « faire projet ensemble » [avec les pays, territoires de projet de la loi Pasqua réunissant les intercommunalités à fiscalité propre autour d’un projet commun, les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) dont les projets ne sont toujours pas formalisés ou même les pôles métropolitains (PM)6].

À partir de 2017 et de l’annonce d’une pause (provisoire ?) dans la réforme territoriale, les alliances territoriales deviennent le nouvel horizon salutaire du paradigme de l’action publique7. Que ce soit sous forme d’institutions personnifiées dédiées ou de contrats, le projet doit être au substrat de l’interterritorialité.

Les alliances territoriales, vectrices de la cohésion des territoires et de l’interterritorialité

Faire cohésion, fluidifier les transitions et apaiser les tensions entre territoires

L’adaptation de l’action publique aux particularismes de chaque territoire passe par la soutenabilité des stratégies nationales en matière de climat, d’énergie, de biodiversité et d’économie circulaire ainsi que par la différenciation de ces dernières en fonction des caractéristiques des territoires. Les défis des soutenabilités invitent au dépassement du silotage des politiques publiques, à la transversalité de l’action publique et aux projets partagés. Pour tendre vers une « France nation verte »8, l’interconnexion dans les logiques de coopération entre les territoires est inéluctable.

Sous l’éclairage de la qualité et de la proximité des services publics, la raison d’être des alliances territoriales résonne dans des projets d’action publique tendant à satisfaire les besoins d’intérêt général relevés sur les territoires au bénéfice des citoyens-usagers dont certains ont pu être isolés, délaissés ou fragilisés par l’étiolement et l’asséchement des services publics que renvoie l’image des déserts, image négative à laquelle répond depuis 2019 la culture du « dernier kilomètre » au profit des citoyens et avec les citoyens.

En présence de perturbations et de bouleversements sociétaux profonds dont font état les crises (sociale, sanitaire, climatique ou représentative), du fait de la contraction des finances publiques9 et pour gommer les représentations duales de la France, les alliances territoriales seraient des processus vertueux de mise en synergie des actions susceptibles d’apaiser les tensions locales exacerbées par les ondes de choc induites par la métropolisation et le changement climatique afin d’enclencher et de maîtriser l’irrésistible révolution sociétale. En effet, les alliances fluidifient les transitions (écologique, énergétique, numérique, économique, démocratique) : elles favorisent le changement et l’innovation, défont les nœuds rencontrés dans les articulations par des processus d’échange et de concertation pour tendre vers une logique « gagnant-gagnant » entre les territoires.

Schéma de classification des alliances

Les alliances territoriales sont au creuset de la cohésion des territoires, c’est-à-dire d’une politique de mise en cohérence et de convergence des actions publiques d’aménagement et de développement des territoires  (préservant les générations futures) dont la focale prend appui sur des projets partagés, solidaires10, innovants aussi, afin d’avancer vers un vivre-ensemble acceptable et d’assurer la cohésion sociale. Ni creux ni rusé (selon l’analyse de Jacques Caillosse), l’État cherche à guider les CTI dans une philosophie d’action déclamée plus girondine. La création de l’agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) s’inscrit dans cette nouvelle posture. Bousculé, l’État se réinvente dans un jeu d’équilibrisme dans lequel la subsidiarité, la proximité, la résilience et la coopération multi-niveaux étayent une bienveillance mutuelle entre tous les acteurs11, dans une solidarité horizontale et non plus exclusivement verticale, pour donner corps au bien commun, une solidarité promue par voie contractuelle entre autres avec les contrats de relance et de transition écologique (CRTE)12.

La solidarité et la multi-gouvernance sont devenues l’antienne des alliances territoriales renouvelées

Dans un monde de réseaux, de flux, de mobilité, les alliances territoriales appellent à s’affranchir des « frontières » territoriales. Au pluriel, elles sont un marqueur du changement en profondeur observé par l’ouverture de l’action publique à la multi-gouvernance et au délibéralisme. Elles participent d’une mise en cohérence des objectifs des territoires (État y compris) dans la déclinaison d’une solidarité bien intentionnée et compréhensive (voire d’une fraternité), placée au service d’un projet partagé et de l’innovation tournée vers un nouvel âge de l’aménagement du territoire arrimé sur les alliances entre l’État et les CTI (Jacqueline Gourault). Cette notion d’alliance territoriale véhicule l’image d’une « solidarité territoriale à géométrie variable en fonction des lieux, des défis à résoudre »13, ce que le géographe Martin Vanier a mis en exergue depuis des années.

Que ce soit au niveau horizontal ou vertical, les alliances territoriales réinvestissent positivement les rapprochements entre CTI tout comme elles instillent l’État comme facilitateur des solidarités territoriales dans la redéfinition des rapports entre ces dernières au travers des CRTE - contrats cathédrales - adossés à un projet de territoire et comportant un volet interterritorialité. Encrés dans la transition écologique, ils doivent assurer une convergence des actions étatiques et locales, intercommunales et interterritoriales, et même des planifications locales, pour s’inscrire dans le volet territorial des contrats de plan État-région (et donner corps au « dyptique territoires et régions »14). Ainsi, la cohérence de l’action publique passe par un binôme « région-intercommunalités » alors que le département est le garant de la cohésion des territoires (fonction consolidée par la loi 3DS de 2022).

Bien que les capacités territoriales soient asymétriques, les alliances interterritoriales affichent une volonté de coopérer sans agressivité, d’égal à égal, dans une démarche stratégique d’écoute et de partage, soit une coopération consensuelle.

Radicalement opposée à la concentration territoriale ou avec la fin de la dogmatique institutionnelle grossissante, l’interterritorialité suppose une intermédiation15 dépassant les clivages institutionnels. L’action publique repose sur un nouveau paradigme adossé aux connexions et complémentarités coopératives16 auxquelles convie la notion d’interterritorialité. La logique d’efficience diffuse une recherche du « sur-mesure » (bien éloignée du « big is beautifull »). Avec le zapping territorial17, la multi-appartenance des citoyens à plusieurs bassins de vie et les interdépendances territoriales, toutes les CTI ont un rôle à jouer pour proposer des alternatives de mobilité propre, favoriser le télétravail avec un accès aux tiers-lieux, ­développer l’accès aux services publics et aux soins de la population. Suivant une logique renouvelée des alliances, « la question n’est pas celle du périmètre, mais des incitations aux collaborations entre les territoires, des collaborations multi-acteurs, multi-échelles »18 pour accroître l’empowerment des territoires aux capacités financières ou d’ingénierie inégales. Aussi, à côté des alliances spatiales globales adossées aux territoires politiques ou fonctionnels insatisfaisants pour répondre à l’ensemble des besoins collectifs, les alliances sectorielles de projet en réseau ont le vent en poupe19 : ces dernières viennent en surimpression des coopérations globales pour répondre efficacement aux exigences d’une action publique résiliente résolument tournée vers la cohésion des territoires et l’interterritorialité.

Par la construction de réseaux et de systèmes d’échanges, les alliances interterritoriales redimensionnent les ­rapports entre les territoires. Elles arment les collectivités publiques dans la lutte contre la réactivation du clivage urbain/rural, la dépréciation des métropoles prédatrices et le changement climatique pour s’ouvrir aux soutenabilités ainsi qu’à la différenciation territoriale (Loi 3DS de 2022). Ferment de « la métapolitique des transitions », c’est-à-dire de nouvelles stratégies au service de l’impératif écologique20, elles transcendent les oppositions villes-campagnes : elles diffusent un imaginaire collaboratif, constructif et positif à contre-courant du récit territorial désenchanté. Dans cette veine, la logique coopérative ou le fédéralisme coopératif s’affiche dans des conventions d’administration librement définies par les intercommunalités entre elles ou avec les autres territoires (départements et régions pour agencer les planifications locales). Au vu des enjeux, peu importe que l’on soit en présence d’alliances bilatérales peu obligeantes (contrats de réciprocité villes-campagnes lancés en 2015), d’ententes intercommunales (ou autres), voire de syndicats mixtes polymorphes (SM, SCOT, PM, PETR), la culture du débat dans des espaces de dialogue élargis (souvent informels) avec tous les acteurs doit être le socle des alliances territoriales pour éradiquer les démarches concurrentielles au profit de stratégies réfléchies à une échelle élargie.

Ce faisant, les alliances territoriales combinent la République des réseaux et la République des territoires dans une approche réciproque, solidaire et complémentaire des échanges pour asseoir les soutenabilités. Dans ­l’archipel français traversé par les déplacements pendulaires, l’action publique interactive ouverte sur les flux et les interdépendances devient ouvertement négociée, partagée, co-construite, verticale et horizontale. Interrelations pragmatiques versus compétition, tel est le nouveau ressort de l’action publique. Le décor du récit des alliances interterritoriales est planté. Pour autant, il ne relate pas les difficultés rencontrées dans la mise en ordre de bataille des territoires face aux défis de notre temps…

Patricia Demaye-Simoni

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