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Les Conférences territoriales de l'action publique, quelle pertinence pour l'interterritorialité ?

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L’auteur propose ici d’évaluer — alors même que la loi 3DS a conforté l’institution des Conférences territoriales de l’action publique (CTAP) en amendant leur composition — la plus-value qu’elles ont apportée au dialogue territorial. En mai 2017, un rapport de l’IGA suggérait : « Il faut leur laisser le temps de la croissance et de la maturité ». Cependant, un bilan récent du fonctionnement des CTAP démontre qu’elles ne jouent qu’un rôle a minima en matière d’interterrirorialité et qu’il résulte de la place donnée dans les priorités des collectivités à l’alliance territoriale, la réussite ou plutôt l’échec des CTAP.

Selon un rapport de l’IGA publié en 2017, les Conférences territoriales de l’action publique (CTAP) constituent « un creuset précieux d’échanges, de dialogue, de concertation, de co-construction au service de la cohésion et de la solidarité. C’est un lieu privilégié pour affirmer et déterminer ensemble les voies et moyens d’une action publique complémentaire, efficiente, moderne, innovante et expérimentale »1 Il convient d’ajouter qu’il s’agit d’un des rares commentaires positifs à l’égard des CTAP à qui sont davantage adressés des reproches tels que celui de constituer des assemblées pléthoriques où le dialogue est impossible ou encore de n’être que de simples chambres d’enregistrement placées sous la tutelle régionale. Les CTAP ont été créées par la loi MAPTAM, sous l’égide de M. Lebranchu alors ministre de la décentralisation, de la réforme de l’État et de la fonction publique, auparavant première vice-présidente du conseil régional de la Bretagne. Cette incise s’explique par le fait que les CTAP ont été créés sur le modèle du Breizh 15 ou B15 devenu ensuite B16 associant autour du Président de la région Bretagne, les présidents des quatre départements ainsi que 10 communautés d’agglomération bretonnes. La diffusion de ce modèle s’est déjà réalisée en 2010 avec le renforcement des conférences régionales des exécutifs puis en 2014 avec l’institution des CTAP et la disparition concomitante des conférences des exécutifs.

Selon l’article L. 1111-9-1 du CGCT, les CTAP ont « vocation à débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements ». Institutions non décisionnelles, elles sont chargées de rendre des avis dans trois hypothèses : lorsqu’une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre souhaite que l’État lui délègue l’exercice de certaines de ses compétences. En deuxième lieu, la CTAP devra se prononcer, dans le cadre des compétences exercées par les chefs de file, sur les projets de convention territoriale d’exercice concerté dans les conditions prévues par son règlement intérieur. En troisième et dernier lieu, le législateur souhaitant favoriser la politique du « guichet unique » concernant les compétences partagées, hors chef de filât, les propositions de rationalisation de leur exercice seront débattues au sein de la Conférence2. Par ailleurs, les CTAP sont obligatoirement saisies des projets de schémas (SRDEII et SRADDET) sur lesquelles elles doivent rendre un avis formel. Instances relativement jeunes, les CTAP ont été mises en place dans un environnement et un calendrier contraint (fusion des régions, nouvelle répartition des compétences issue de la loi NOTRe, élection des assemblées délibérantes). Après quelques répits de « boulimie législative », il est donc intéressant d’évaluer (alors même que la loi 3DS a conforté l’institution des CTAP en amendant leur composition) la plus-value que ces outils ont apportée au dialogue territorial. Dans ce sens, le rapport de l’IGA suggérait : « Il faut leur laisser le temps de la croissance et de la maturité »3.

Cependant, un bilan récent du fonctionnement des CTAP démontre qu’elles ne jouent qu’un rôle a minima en matière d’interterrirorialité et qu’il résulte de la place donnée dans les priorités des collectivités à l’alliance territoriale, la réussite ou plutôt l’échec des CTAP

Des CTAP a minima

Si les critiques qui leur ont été adressées demeurent, elles semblent avoir été amplifiées dans la plupart des régions si bien que les CTAP ne remplissent plus leur rôle d’instance de dialogue mais sont devenues un simple instrument d’informations. Les raisons de ce « recul en arrière » sont à rechercher dans les relations essentiellement verticales entre les différents acteurs territoriaux.

Le passage d’une instance de dialogue à un simple instrument d’information

Deux paramètres permettent de démontrer que les CTAP ne sauraient être qualifiées d’instances de dialogue entre les exécutifs des différents échelons territoriaux : le rythme des réunions et le taux de présence des élus4.

Concernant le premier paramètre, on ne peut que constater une régression du rythme de convocation des CTAP. Si les régions telles que la Bourgogne Franche-Comté, les Hauts de France ou encore le Centre Val de Loire ont organisé plus de 10 réunions de leur CTAP depuis 2016, la région Auvergne Rhône Alpes a réuni la CTAP moins de 5 fois. Cette fréquence peu significative peut s’expliquer par 3 éléments. En premier lieu, seuls cinq conseils régionaux ont fixé une fréquence minimale de 1 ou 2 réunions de la CTAP par an (Centre Val-de-Loire, Normandie, Île-de-France, Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur et Hauts de France5). En second lieu, cette régression a été accentuée par la crise sanitaire. Les conseils régionaux n’ont pas pu réunir la CTAP en présentiel, et peu d’entre eux ont réuni la CTAP en visioconférence. Cette absence, d’une période de deux ans pour certaines régions, engendre nécessairement des réflexions sur l’utilité même de cette instance. Enfin, le périmètre des régions, notamment celui des régions fusionnées complique, pour des raisons matérielles la réunion de l’ensemble des membres des CTAP. S’agissant du taux de présence, là encore celui-ci a fortement diminué. Si en 2016 le taux moyen de présence des élus dépassait 50 % pour l’ensemble des régions, il a été réduit progressivement jusqu’à atteindre seulement environ 40 voire 30 % pour 7 régions : Île-de-France, Grand Est, Centre Val-de-Loire, Normandie, Auvergne Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur. Dans les Hauts de France, le taux de présence a atteint 85 % des membres lors de deux premières réunions de la CTAP en 2016, alors que lors de la dernière réunion, ce taux n’était plus que de l’ordre de 20 %.

De ces quelques éléments chiffrés, plusieurs remarques peuvent être réalisées. Tout d’abord, la rareté des réunions des CTAP semble incompatible avec leur objectif principal à savoir d’enclencher des dynamiques et des automatismes entre les différents échelons de collectivités en matière de répartition des compétences. Ensuite, le taux de présence des élus tout comme la durée des réunions des CTAP interrogent l’intérêt de maintenir une instance qui certes n’est pas décisionnelle mais qui ne paraît même plus constituer un espace de dialogue.

Une verticalité prégnante, source de différents maux

L’ambition du législateur de 2014 était importante puisque les CTAP avaient pour objectif de « coordonner, donc rationaliser, et réduire les financements publics sur les projets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, d’une part. Asseoir une maîtrise de l’État sur l’exercice des compétences décentralisées, d’autre part »6 promouvoir la coopération territoriale grâce au dialogue et in fine de favoriser un exercice concerté des compétences dans le cadre d’alliances territoriales. Cependant, la réussite de ce nouvel instrument nécessite un préalable : que les élus des différents niveaux de collectivités acceptent de travailler ensemble. Or, si la crainte d’une tutelle régionale (en raison notamment du fait qu’il revient au Président de région de présider la CTAP) semble être dépassée, il n’en reste pas moins vrai que ce sont les régions qui rythment, à la fois par l’intermédiaire de leurs services mais aussi grâce à la maîtrise de l’ordre du jour, le fonctionnement des réunions. Ainsi, si toutes les régions (à l’exception de la région Grand-Est) ont adopté un règlement intérieur, aucune CTAP ne bénéficie d’une structuration organisationnelle distincte au sein des conseils régionaux. Par ailleurs, dans la très grande majorité des régions, les principaux sujets mis à l’ordre du jour concernent les avis sur le CPER, le SRADDET, le SRDEII, le SRESRI, le SDAASP et sont le fait exclusif de la région. Dès lors, on ne peut que constater que les CTAP se contentent de remplir leurs obligations légales à savoir, rendre un avis sur les schémas sans se saisir de la question de la rationalisation des compétences.

Cette logique « topdown » ou verticale est notamment critiquée par les autres échelons et particulièrement par les départements qui ont, lors de la mise place de ces institutions, parfois instrumentalisé les CTAP pour dénoncer leur perte de la compétence économique ou encore le chef de filât attribué à l’échelon régional en matière d’aménagement du territoire ou de transition écologique si bien que les autres niveaux de collectivités et surtout les intercommunalités ont été quelque peu écartés du dialogue territorial. Néanmoins, il est tout de même à noter quelques alliances notamment celles de la région sud qui a signé neuf conventions territoriales d’exercice concerté non seulement avec les départements mais également avec des EPCI dans le domaine de l’enseignement supérieur avec trois ambitions portées par le SRESRI. Ces conventions sont élaborées par la région ou le département pour les compétences que ces dernières sont chargées d’organiser en qualité de chef de file et peuvent être élaborées de la même manière par les communes ou les EPCI. Ces CTEC ont pour objet de fixer des objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacune des compétences concernées pour une durée maximale de 6 ans. Or, il est également possible d’entrevoir l’instrumentalisation des CTAP dans le cadre de ces conventions territoriales d’exercice concerté. Si l’on se réfère à l’étude produite par le Sénat en 2017, là encore ce sont les régions qui sont principalement à l’initiative des CTEC sur des matières différenciées. Cependant, au-delà d’un outil de clarification et de rationalisation des compétences, la CTEC autorise les collectivités qui le souhaitent à maintenir la possibilité d’un financement croisé pour les projets relevant des domaines de compétence sous-chef de filât. En effet, si la loi MAPTAM, a posé le principe de l’interdiction du cumul des subventions entre les collectivités pour les projets relevant des compétences à chef de filât, ce cofinancement demeure possible dans le cadre d’une CTEC. Ainsi, le fait de signer une CTEC permet de déroger à l’interdiction de cumul de subventions d’investissement et de fonctionnement de la région et du département, de déroger au taux maximum de 30 % de la participation locale minimale du maître d’ouvrage en cas de financement dans l’investissement d’un projet. Cette logique opportuniste se vérifie également par le fait que les CTEC sont souvent adossées aux différents schémas (SRADDET et CTEC en matière d’aménagement du territoire, SRESRI et CTEC enseignement supérieur).

Vers des CTAP supprimées ou transformées ?

Au vu des différentes critiques adressées aux CTAP, un rapport sénatorial de 2021 recommande de supprimer les conférences territoriales de l’action publique, pour laisser place à des instances de coopérations moins formelles7. Ce n’est pourtant pas l’avis du législateur qui a choisi en 2022 et par l’intermédiaire de la loi 3DS de les conserver en procédant simplement à un ajustement concernant leur composition. Dès lors, se pose la question de l’avenir des CTAP. Trois scénarios semblent être envisagés : leur suppression, la modification de leur mode de fonctionnement ou enfin, leur transformation.

La question de la suppression des CTAP mérite quelques réflexions et notamment au regard du fait que la loi vienne imposer aux acteurs locaux de travailler ensemble, à intervalles réguliers, dans un endroit donné et ce, de manière autoritaire. Autrement dit, est-il pertinent d’instituer une instance formelle alors que les échanges informels peuvent conduire à la réussite de certains projets interritoriaux. À l’occasion des débats relatifs à la loi 3 DS, Mme J. Gourault, Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a notamment pris l’exemple de la construction d’un ensemble scolaire dont on sait que la compétence relève pour le collège du département et de la région pour le lycée. Selon l’exécutif, il est souhaitable de renforcer le rôle des CTAP en leur permettant de prendre une résolution actant le principe de délégations de compétences pour la réalisation ou la gestion de projets structurants, en laissant les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) intéressées libres de les conduire et ce sous réserve des délibérations concordantes des collectivités intéressées. Autrement dit, l’une des collectivités prendra en charge, par résolution, l’ensemble du projet sous d’une confirmation par délibération des collectivités intéressées. Or, les créations de cités scolaires ne sont pas rares, le dialogue entre élus existe tout comme l’intelligence territoriale ce qui pose la question de la plus-value des CTAP en matière de dialogue territorial. De ce point de vue, il est possible d’établir une comparaison avec la conférence des maires rendue obligatoire par la loi engagement et proximité alors qu’elle existait déjà dans de nombreuses intercommunalités. Pourtant une des justifications résidait principalement dans le fait que si cette conférence était naturelle dans certains endroits, dans d’autres, les maires étaient trop peu associés à la prise de décision intercommunale. Concernant les CTAP, s’il est vrai qu’elles ont de nombreux défauts, elles pourraient se révéler un instrument utile d’une réflexion interterritoriale à condition non seulement que les collectivités s’en saisissent mais surtout qu’elles portent sur des compétences identifiées en amont et correspondant à un projet interritorial.

Partant, il convient de se demander quelles solutions envisagées pour permettre aux CTAP de remplir davantage leurs objectifs et de participer aux alliances territoriales.

Tout d’abord, il peut paraître surprenant que les CTAP sont encore des instances peu connues de l’ensemble des collectivités. Cet écueil est également à mettre en parallèle avec le manque de communication sur les réunions et comptes rendus qui laissent de côté un acteur majeur dans le cadre des alliances territoriales, le citoyen. Les réunions des CTAP sont d’ailleurs organisées le plus souvent à huis clos sans que soit nécessairement rendu public un compte rendu.

Parallèlement, est souvent proposée la mise en place d’instances de concertation, de commissions ou groupes de travail sur différentes thématiques qui pourraient, en amont des CTAP, faire œuvre de propositions. Pourtant, là encore, on note que seulement 5 régions ont mis en place des commissions thématiques. Par exemple, la région BFC a créé 3 commissions thématiques sur les achats, la culture et le sport. Dans la région Centre Val de Loire, deux commissions ont été créées en 2016, l’une portant sur le tourisme l’autre sur les mobilités mais ces dernières n’ont pas été renouvelées en 2017. Concernant la culture, il faut également souligner que le législateur a obligé chaque CTAP à la création d’une commission culture et qu’il soit inscrit à l’ordre du jour, au moins une fois par an, un débat sur la politique en faveur de la culture. Or, on s’aperçoit que cette obligation légale n’est pas respectée, la région Hauts de France réfléchit à l’institution de cette commission quand la région Île-de-France l’a créée en 2022 alors que cette obligation résulte de la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine8 qui date de 2016.

La nouvelle composition des CTAP, issue de la loi 3DS, tente de remédier à cet écueil en permettant aux élus de déterminer librement le nombre des membres de chaque CTAP9. La loi 3DS prévoit que « dans chaque région, le nombre de membres de la conférence territoriale de l’action publique est déterminé, au plus tard six mois avant le renouvellement général des conseils municipaux, par délibérations concordantes du conseil régional et des conseils départementaux, prises sur avis favorable de la majorité des conseils municipaux et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. ». Si cette règle, qui ne s’appliquera qu’à partir de 2025 donne a priori plus de libertés, il n’est pas certain que la formulation choisie permette réellement d’apporter de la souplesse dans le fonctionnement des CTAP. D’ailleurs, l’alinéa suivant mentionne qu’en cas de désaccord sur la nouvelle composition, ce sont toujours les membres listés à l’article L. 1111-9-1 du Code général des collectivités territoriales qui siégeront. Dès lors, pour pallier ces différentes critiques, il serait possible d’instituer des commissions thématiques dans le cadre des compétences partagées où ne siégeraient pas uniquement des élus mais aussi des citoyens, techniciens du droit des collectivités territoriales voire des universitaires pour répondre à un double objectif : rétablir le dialogue entre tous les acteurs territoriaux et rendre plus opérationnelles, plus utiles les CTAP. Ainsi en est-il de l’amélioration du service rendu aux usagers qui pourrait faire l’objet d’un dialogue au sein des CTAP en amont des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public.

Se pose également la question de la coordination de la CTAP avec d’autres institutions à l’instar des conférences régionales du sport10 créées en 2020, comptant en moyenne 58 membres avec des représentants de quatre collèges (État, collectivités territoriales, mouvement sportif et entreprises). Ces nouvelles conférences ont vocation à élaborer et adopter le projet sportif territorial et peuvent instituer des commissions thématiques dans lesquelles sont représentés les quatre collèges mentionnés plus haut. En d’autres termes, ne serait-il pas question de remplacer les CTAP par des conférences sectorielles ? Est-il envisagé de reproduire le modèle des conférences régionales du sport pour la culture ou encore le tourisme ? Il serait alors nécessaire de modifier le fonctionnement des CTAP en leur donnant un nouveau rôle tel que celui de constituer « un cadre pertinent pour structurer une fonction d’évaluation partagée au niveau territorial »11. Cette proposition, issue du rapport de l’IGA de 2017 a récemment été reprise par F. Gatel12 pour qui faire des CTAP, le lieu de l’évaluation des politiques publiques partagée, a du sens non seulement parce qu’elle représente en son sein tous les échelons territoriaux mais également en raison de son absence de pouvoir de décision.

De là à dire que les principales critiques adressées aux CTAP, à savoir leur composition pléthorique et leur fonctionnement par consensus sans pouvoir de décision, deviendraient des atouts pour assumer un nouveau rôle au sein du dialogue territorial, il n’y a qu’un pas à franchir.

Aurore Granero

1 B. Acar et P. Reix, Délégation de compétences et conférence territoriale d’action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale, Inspection générale de l’administration, p. 57, mai 2017, www.interieur.gouv.fr.

2 Encyclopédie CLocales

3 Rapport IGA 2017, op.cit. p. 6.

4 À cet égard, nous souhaitons remercier la région Bourgogne-Franche-Comté ainsi que la région des Hauts de France et plus particulièrement, Mme L. Danila pour son étude empirique sur les CTAP.

5 Par exemple, article 4.2 du Règlement intérieur de la CTAP des Hauts de France : La CTAP se réunit à l’initiative de son Président, au moins deux fois par an. Le Président fixe le lieu de réunion et l’ordre du jour de la CTAP.

6 S. Dyens, « La clarification des compétences dans la loi MAPAM : coordonner avant d’imposer ? », AJCT 2014, p. 294.

7 Sénat, Rapport d’information n° 706 (2019-2020) de Mme Cécile CUKIERMAN, fait au nom de la MI Compétences des départements, déposé le 15 septembre 2020, Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements, Recommandation n°11.

8 Loi no 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine.

9 « dans certaines régions et notamment celles dont le périmètre a été élargi, les CTAP rassemblent près d’une centaine de membres (93 membres en Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est) rendant l’échange et le dialogue difficile et formel », rapport IGA op. cit.

10 Décret no 2020-1280 du 20 octobre 2020, JO 22/10/20.

11 Rapport, op. cit.

12 Sénat, Délégation aux collectivités territoriales, Audition plénière - Evaluation des politiques partagées entre l’Etat et les collectivités territoriales, 27 mai 2021.