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Les processus à l'oeuvre en matière d'action sociale

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En matière d’action sociale et compte tenu de ses compétences en la matière, c’est le département qui est essentiellement concerné par les recompositions en cours qui contribuent à donner un pouvoir de coordination renforcé à l’État qui se pose définitivement comme le vrai garant de l’égalité dans le champ de l’action sociale. Cela interroge nécessairement à une époque où la différenciation territoriale est dans l’air du temps. C’est ainsi autour d’un paradoxe que s’articule cette contribution, paradoxe fondé sur le constat d’une recomposition dans la continuité. Si ces recompositions sont le fruit de la loi 3Ds du 21 février 2022, le mouvement avait néanmoins commencé avant l’adoption de ce texte. Quant à la continuité, elle se traduit de deux manières : le maintien du statut de chef de file reconnu au département d’une part, et la place très relative laissée au pouvoir réglementaire et à la différenciation normative dans le champ de l’action sociale d’autre part.


 

Comme nombre de politiques publiques, l’action sociale a été particulièrement impactée par la crise sanitaire, que l’on songe à la question très médiatisée de la prise en charge des personnes âgées dépendantes ou à l’augmentation des dépenses liées au RSA, il n’est pas difficile de se convaincre de l’impact du Covid. Au plan purement financier, les dépenses obligatoires des départements en matière d’aide sociale ont augmenté de 4,2 % entre 2019 et 20201. Au-delà de son impact financier, la crise financière a mis en lumière certaines insuffisances dans la gestion des compétences départementales, qu’il s’agisse de la dépendance ou de l’aide sociale à l’enfance2. Ces insuffisances avaient certes déjà été relevées avant la crise, mais cette période exceptionnelle a sans doute contribué à les rendre à la fois plus visibles et plus insupportables.

Compte tenu de ses compétences en la matière, c’est le département qui est essentiellement concerné par les recompositions en cours. Il ne s’agit pas de nier le rôle des communes grâce à leurs centres communaux d’action sociale et à leur clause générale de compétence, mais elles ne sont pas aujourd’hui directement visées par les évolutions qui se dessinent et qui sont toutes plus ou moins marquées du sceau du retour de l’État. La réponse apportée aux différentes lacunes et aux différents problèmes révélés par la crise sanitaire tend donc à converger en faveur d’une certaine reprise en main par l’État. D’autres solutions auraient pu être retenues3, mais cela aurait induit une réflexion en profondeur que l’État n’a pas pris le temps de faire. Sans remettre en cause l’existant, c’est-à-dire le rôle du département dans le champ de l’action sociale, les recompositions en cours contribuent à donner un pouvoir de coordination renforcé à l’État qui se pose définitivement comme le vrai garant de l’égalité dans le champ de l’action sociale. Cela interroge nécessairement à une époque où la différenciation territoriale est dans l’air du temps. C’est ainsi autour d’un paradoxe que s’articuleront les développements à venir, paradoxe fondé sur le constat d’une recomposition dans la continuité.

Les recompositions

Ces recompositions sont certes le fruit de la loi 3Ds du 21 février 20224, mais pas seulement, le mouvement avait en effet déjà commencé avant l’adoption de ce texte.

Les recompositions antérieures à la loi 3Ds

Dans la période qui a suivi l’acte 1 de la crise sanitaire jusqu’à l’adoption de la loi 3Ds, on peut identifier trois textes témoignant des évolutions en cours, certaines étant guidées par une direction qui paraît claire, tandis que d’autres sont sujettes à interrogations s’agissant de leur portée. Tel est le cas de la création de la branche « autonomie » de la sécurité sociale par les lois organique et ordinaire du 7 août 2020, la situation des personnes âgées dans les Ehpad pendant le premier confinement ayant justifié une réaction de l’État5. La question est de savoir quels sont les changements engendrés par la création de cette nouvelle branche pour les départements. Pour tenter de le comprendre, il faut rappeler la dichotomie entre régime assurantiel et régime assistantiel. Les départements sont en charge de prestations relevant du second, tandis que les allocations relevant du régime assurantiel sont confiées aux organismes de sécurité sociale. La création d’une 5e branche de la sécurité sociale pourrait donc priver le département d’une partie de leurs compétences dans le champ de la dépendance car l’APA pourrait entrer dans le giron de l’assurance et quitter le champ de l’assistance. S’il est aujourd’hui délicat d’affirmer que cette évolution se réalisera, il convient tout de même de relever que l’ordonnance du 1er décembre 2021 a transféré les dispositions relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie du code de l’action sociale et des familles au Code de la sécurité sociale, dans un souci de mise en cohérence des différentes branches6. Ce glissement d’un code à l’autre est peut-être la première étape d’une évolution qui en appellera d’autres, à moins qu’il s’agisse simplement d’un nouvel ordonnancement du droit positif qui restera sans incidence sur les compétences départementales. Nombre de questions restent ainsi posées, ce qui incite à se demander, à propos de cette 5e branche, si la bouture va réellement prendre7. Il est délicat de prédire à ce jour quel sera le rôle du département à l’avenir et de prédire si la création de cette 5e branche marquera le passage d’une logique assistantielle à une logique assurantielle.

Au titre des évolutions dont la direction est plus clairement définie, figure la loi de finances pour 2022 qui a fixé les critères permettant d’expérimenter la recentralisation du RSA en métropole, au-delà des expériences ultra-marines8. Cette expérimentation n’a toutefois suscité que deux candidatures, qui ont toutes deux été retenues : le département des Pyrénées orientales et le département de la Seine-Saint-Denis. L’initiative a ensuite été prolongée par la loi 3Ds, mais il est évident que cette recentralisation traduit un retour de l’État dans la gestion du RSA, et par conséquent, un retour à la cogestion qui prévalait avant la décentralisation du RMI organisée par la loi du 18 décembre 20039. Avant cette date, l’État était en effet chargé de verser l’allocation tandis que le département mettait en œuvre les actions d’insertion. Les départements avaient activement milité pour la décentralisation totale du RMI en s’appuyant notamment sur le fait que la cogestion engendrait de la complexité. C’est pourtant cette solution qui est aujourd’hui remise au goût du jour, à la faveur de la loi de finances pour 2022, laquelle solution rend l’État plus visible dans la gestion du RSA.

Outre le RSA, l’État est également plus présent dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance. La loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants l’a ainsi placé au centre du jeu10. Le texte prévoit désormais qu’il doit promouvoir la coopération entre l’ensemble des administrations et des organismes qui participent à la protection de l’enfance. Pour ce faire, le texte a prévu la création d’un comité départemental de la protection de l’enfance co-présidé par le préfet de département et le président du conseil départemental. Sa feuille de route consistera à mieux organiser la coopération entre autorités déconcentrées et décentralisées dans le dessein d’assurer la cohérence des politiques menées au sein du département. À ce jour, il ne s’agit que d’un dispositif expérimental, mais il illustre la présence plus marquée de l’État au niveau local, sans pour autant procéder à des recentralisations. C’est ainsi en ayant recours à la coopération que l’État impose son retour dans le champ de certaines politiques sociales, sans confisquer de compétences. Là où les collectivités administraient seules auparavant, elles doivent désormais composer avec la présence plus marquée de l’État territorial.

Les recompositions issues de la loi 3Ds

La loi 3Ds encourage, dans son article 132, le recours à l’expérimentation de la recentralisation du RSA en permettant aux départements n’ayant pas encore fait acte de candidature de se manifester pour une entrée en vigueur de l’expérimentation au 1er janvier 2023. Dans la veine de la loi de finances pour 2022, l’expérimentation prévue par la loi 3Ds concerne l’instruction et le versement de l’allocation, mais le département reste compétent pour mettre en œuvre les actions d’accompagnement. S’il est incontestable que le financement du RSA est un réel problème pour les finances départementales, le remède retenu par la loi 3Ds ne fait cependant pas l’unanimité. La Cour des comptes a en effet proposé une autre voie en considérant que la recentralisation n’était pas la solution la plus appropriée11. Selon elle, il serait préférable de transférer aux départements des ressources durables et adaptées au niveau de dépense, mais le législateur n’a pas souhaité s’engager dans cette voie qui aurait nécessité une remise à plat des finances départementales. La loi a donc opté pour un retour à la cogestion, source de complexité et, dans une certaine mesure, de non-recours aux droits, puisqu’il existe une corrélation entre ce phénomène et les conditions d’accès aux aides sociales12. Cela est d’autant plus paradoxal que la loi comporte une disposition visant à mieux appréhender ces situations de non-recours. L’article 133 de la loi 3Ds prévoit en effet la mise en œuvre d’une expérimentation pour tenter de mieux comprendre les raisons du non-recours aux droits sociaux. Cette expérimentation sera mise en place dans « au plus dix territoires couvrant chacun toute ou partie de la superficie d’une ou de plusieurs collectivités territoriales ou d’un ou plusieurs EPCI ou groupes de collectivités territoriales volontaires ». L’expérimentation doit permettre « la production d’observations sociales, la définition d’indicateurs et d’objectifs de non-recours aux droits, ainsi que des mécanismes d’évaluation de ces objectifs ». Il est intéressant de relever qu’elle n’est pas exclusivement placée dans les mains des collectivités territoriales, même si l’étendue de leurs compétences dans le champ de l’action sociale incite à penser qu’elles souhaiteront s’y impliquer13.

Au-delà des deux hypothèses d’expérimentation prévues par la loi, le texte affirme plus clairement le rôle du département dans le champ de l’habitat inclusif, qui désigne le logement collectif, à titre de résidence principale, des personnes âgées ou handicapées. La loi attribue compétence au président du conseil départemental pour coordonner le développement de cette catégorie d’habitat. Cette nouvelle attribution vient peut-être compenser la future contraction des compétences du département dans le champ de la dépendance en raison de la création de la 5e branche de la sécurité sociale. Si tel est le cas, cela signifie que les recompositions qui sont à l’œuvre aujourd’hui n’ont pas fini de produire leurs effets. Et pourtant, ces recompositions s’accompagnent d’une certaine continuité car elles n’induisent aucun changement clair et net de perspective.

La continuité

Elle se traduit de deux manières : le maintien du statut de chef de file reconnu au département d’une part, et la place très relative laissée au pouvoir réglementaire et à la différenciation normative dans le champ de l’action sociale d’autre part.

Le maintien du statut de chef de file reconnu au département

Si les recompositions en cours tendent à rendre l’État plus visible, elles n’engendrent nullement une remise en cause du rôle de chef de file dévolu au département. On pourrait au contraire être enclin à penser que ce rôle sort conforté de la loi 3Ds en raison du renforcement de ses compétences dans le secteur du médico-social qui entretient des liens étroits avec l’action sociale.

Pour illustrer le renforcement de la place du département dans le champ médico-social, on peut mentionner l’article 128 de la loi qui réécrit l’article L 3211-1 CGCT ayant pour objet de définir les compétences du conseil départemental. Cette nouvelle disposition ajoute l’accès aux soins de proximité aux compétences précédemment listées relatives, notamment, à la prévention et à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants et à l’autonomie des personnes. De plus, la loi prévoit que le directeur de la délégation départementale de l’Agence régionale de santé doit présenter, tous les ans, un bilan de l’action de l’agence dans le département14. Cela fait écho aux demandes des conseils départementaux qui, pendant la crise sanitaire, ont souhaité que leur rôle dans le champ médico-social soit davantage reconnu, en raison notamment de la grande proximité entre action sociale et action médico-sociale. Nombre de problématiques requièrent en effet une réponse globale impliquant ces deux secteurs, à l’image de la dépendance par exemple15.

Ces nouvelles dispositions appellent toutefois deux remarques : au-delà de la volonté de répondre aux revendications des départements, la loi 3Ds ne change rien aux équilibres en présence. Reconnaître la compétence des départements s’agissant de l’accès aux soins de proximité n’est qu’une façon de réaffirmer leur rôle en matière d’accès aux services essentiels. Il convient en effet de se remémorer l’apport de la loi Notre qui a créé les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public, schémas élaborés par le représentant de l’État et les conseils départementaux16. Leur objet consiste à définir, « pour une durée de six ans, un programme d'actions destiné à renforcer l'offre de services dans les zones présentant un déficit d'accessibilité des services ». Or, la pratique démontre que l’accès aux soins fait partie des domaines couverts par ces documents de planification.

La seconde observation découle du rapprochement que la loi 3Ds tente d’établir entre la délégation départementale de l’ARS et le conseil départemental qui fait figure de mesures d’affichage. La présentation d’un bilan annuel permet simplement aux départements d’être mieux informés, mais cela ne s’accompagne pas de la reconnaissance de nouveaux pouvoirs à leur profit.

Au titre des réflexions sur la continuité, il est également intéressant de relever que la recentralisation du RSA peut être mise en place sans porter atteinte au rôle de chef de file du département en matière d’action sociale. À ce jour, il ne s’agit, certes, que d’une expérimentation, mais si la recentralisation venait à être généralisée, le département serait privé d’une partie de ses compétences consistant dans le versement de cette aide. La création d’une 5e branche de la sécurité sociale peut aussi le priver, à terme, d’une partie de ses compétences dans le champ de la dépendance. Pourtant, la fonction de chef de file des départements en matière d’action sociale n’a aucunement été remise en cause lors des débats parlementaires relatifs à la loi 3Ds. Le retour de l’État peut ainsi s’accompagner du maintien de la fonction de chef de file, ce qui confirme, si besoin est, la plasticité de cette notion17. Si la recentralisation du financement du RSA était attendue et demandée par les départements, il est néanmoins intéressant de relever que le chef de file n’est pas en mesure d’user de cette fonction pour contester le retour de l’État. Au-delà de l’absence de contestations qui entoure la recentralisation partielle du RSA, il convient de souligner que le retour de l’État est permis par les pouvoirs dont il dispose pour réglementer le champ de l’action sociale légale, et ce, au nom du principe d’égalité, mais aussi au nom de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi doit déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Or, au terme d’une interprétation extensive du Conseil d’État, cela inclut l’aide sociale légale18. Il apparaît donc que l’action sociale demeure sous la dépendance de l’État, la place dévolue à l’autonomie locale peut certes varier au gré de la législation, mais elle reste soumise à l’exigence d’un minimum incompressible d’égalité.

Une moindre place accordée à la différenciation normative

Si la loi 3Ds tend à promouvoir la différenciation territoriale, apport dont on peut discuter tant la notion n’est pas nouvelle, l’action sociale reste largement en marge de cette « évolution ». Certes, l’expérimentation de la recentralisation du RSA répond à l’objectif de différenciation, mais cela ne se traduit nullement par une différenciation normative.

Le champ de l’action sociale, dans son versant légal, demeure réglementé par l’État, n’en déplaise à certains sénateurs qui auraient souhaité offrir plus de marge de manœuvre aux départements. Un amendement présenté par le sénateur Philippe Bas, lors de la discussion de la loi 3Ds, visait ainsi à autoriser les départements à prévoir une condition de patrimoine pour accéder au RSA dans leur règlement départemental d’aide sociale. Ils auraient alors eu la possibilité d’introduire une condition supplémentaire pour accéder au RSA, condition non prévue par les textes régissant cette allocation, mais laissée à la libre appréciation des conseils départementaux, dans une certaine limite : la valeur du patrimoine pris en compte ne pouvait, selon l’amendement, être inférieure à 23 000 euros, étant précisé que l’habitation principale et la voiture étaient exclues (sous réserve que la valeur vénale du véhicule n’excède pas 10 000 euros). Cet amendement était évidemment contraire au principe d’égalité car il aurait introduit une différenciation dans l’accès à une prestation de solidarité nationale. S’il avait été adopté, le Conseil constitutionnel n’aurait pas manqué de le déclarer contraire à la Constitution conformément à sa jurisprudence visant à garantir un égal accès aux prestations de solidarité nationale19.

Pour autant, il ne s’agit pas de soutenir que les départements ne disposent d’aucun pouvoir réglementaire dans le champ de l’action sociale, et donc, d’aucune possibilité de différenciation normative. Ils ont en réalité un espace d’autonomie dès lors que leur intervention consiste à améliorer les dispositifs légaux. Ils peuvent aussi bénéficier d’une réelle latitude lorsque les textes sont rédigés en des termes généraux et imprécis20.

Le recours aux schémas peut également offrir aux départements une certaine autonomie. Et à cet égard, les départements ont été richement servis car, en plus du schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public, la loi 3Ds a créé le schéma départemental de solidarité territoriale, dont l’élaboration appartient au seul conseil départemental21. Ce nouveau document de planification devra définir, pour 6 ans, un programme d’actions destiné à permettre, dans les domaines de compétence du département, un développement équilibré du territoire départemental, afin de faciliter l’accès aux services et équipements de proximité. Si ce schéma n’est pas propre à l’action sociale, la référence aux compétences du département implique inévitablement ce domaine. Ce nouvel outil de planification induira nécessairement la définition d’orientations qui, sans être une émanation directe du pouvoir réglementaire local, permettront tout de même aux départements de disposer d’une certaine autonomie.

La loi 3Ds a ainsi fait le choix de ne pas recourir à la différenciation normative dans le champ de l’action sociale, mais de laisser aux autorités décentralisées une marge de manœuvre dont la portée normative demeure toutefois de faible portée. Cela interroge une fois encore sur les outils juridiques dont dispose le chef de file et sur la volonté du législateur de rendre réellement cette fonction opérationnelle. Mais ce constat n’est en rien novateur, il a déjà été dressé au sujet des lois antérieures relatives aux collectivités territoriales, cela conduit ainsi à conclure que la loi 3Ds est une loi de recomposition qui préserve l’essentiel.

V.D

https://odas.net/sites/default/files/documents/odas/2021-10/lettre-finances-2021-vf.pdf

Notes de bas de page

  • 1 Voir en ce sens les chiffres donnés dans la lettre de l’Odas, octobre 2021 :

  • 2 S’agissant de cette dernière compétence, le rapport rendu par l’Assemblée nationale le 16 décembre 2020 a souligné la forte mobilisation des services de l’ASE pendant le confinement tout en rappelant les difficultés organisationnelles auxquelles ce service est confronté : rapport n° 3703 fait au nom de la commission d’enquête pour mesurer et prévenir les effets de la crise du Covid 19 sur les enfants et la jeunesse, par S. Mörch et M.G. Buffet, p 169 et s.

  • 3 Voir supra.

  • 4 Loi n° 2022-217 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.

  • 5 Respectivement lois n°2020-991 et 2020-992 relatives à la dette sociale et à l’autonomie.

  • 6 Ordonnance n° 2021-1554 relative à la mise en œuvre de la 5è branche de la sécurité sociale.

  • 7 F. Kessler, « Branche « autonomie » : la bouture va-t-elle prendre ? », Droit social 2022, p 13.

  • 8 Article 43 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021.

  • 9 Loi n° 2003-1200.

  • 10 H. Rihal et D. Lecat, « Une nouvelle réforme de l’aide sociale à l’enfance », AJDA 2022, p 977 ; M. Long, « La loi 3Ds : la fin du département-providence ? », RDSS 2022, p 412.

  • 11 Voir en ce sens le rapport public thématique sur le revenu de solidarité active, janvier 2022.

  • 12 D. Roman, « Les enjeux juridiques du non-recours aux droits », RDSS 2012, p 603.

  • 13 V. Donier, « La santé et la cohésion sociale », dossier consacré à la loi 3Ds, RFDA 2022, p 432.

  • 14 Voir en ce sens la nouvelle rédaction de l’article L 1432-1 du Code de la santé publique.

  • 15 B. Apollis et G. Dutheil, « Le vieillissement, un enjeu de santé publique : à quand une réelle convergence des droits sanitaires et médico-social ? », RDSS 2018, p 538.

  • 16 Article 98 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

  • 17 L. Janicot, « la fonction de chef de file », RFDA 2014, p 472.

  • 18 CE, 12 juin 1998, Fédération des aveugles et handicapés de France ; CE, 22 octobre 2003 Gisti et LDH.

  • 19 Voir en ce sens les décisions du Conseil constitutionnel n° 2001-444DC du 18 juillet 2001, consid. 6 et n° 2003-487DC du 18 décembre 2003, consid. 18.

  • 20 Bertrand Faure, « Le pouvoir règlementaire des départements dans l’exercice de leurs missions sanitaires et sociales », RDSS 2022, p 433.

  • 21 Nouvel article L 3211-1-1 CGCT.