Repenser les politiques de transports face à l’urgence climatique et sociale : quelle nouvelle voie ?

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« Transports : les oubliés de la République. » Ce titre brûlant d’actualité représente une référence assumée à la crise des Gilets Jaunes en questionnant la fracture territoriale que les politiques de transports français amplifient. La mobilité y est abordée comme un droit et un besoin pour des périphéries contraintes de se déplacer, mais sur lesquelles pèsent une forte pression fiscale (via notamment via la TICPE) et une stigmatisation des modes de vie. L’ouvrage constitue ainsi une vive critique de ces politiques publiques et de leur échec à répondre aux objectifs d’équité sociale et de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (GES). L’auteur déplore également l’opposition faite entre la route et les autres modes et aborde les raisons de l’échec du report modal. Il se concentre ensuite sur les solutions dites « désirables » en proposant de passer par une réponse routière. Ainsi, cet ouvrage prend la forme d’un essai et se structure de la façon suivante : une introduction synthétique dressant les principaux défis à relever, un bref historique de l’évolution des mobilités, un rappel sur l’évolution et la place de la route, une critique des politiques du report modal et de la façon de compter la demande de transport, un panorama des principales solutions envisageables, une conclusion. Le propos se clôt ensuite par des recommandations. En partant des principaux arguments de ce travail, nous orienterons notre recension sur trois axes : la mise à l’écart de la route, l’angle mort des politiques de transport (les problèmes) et la nécessité de la mise en place d’un usage collectif de la route (les solutions).

La route, une infrastructure stigmatisée mais essentielle

Depuis les années 1950, nous serions entrés dans une ère de la mobilité massive et de la vitesse, une mobilité témoin d’une émancipation et d’un enrichissement de la population. Une multitude de facteurs en sont à l’origine (explosion des loisirs, urbanisation, globalisation, etc.) provoquant un accroissement de la distance entre le lieu de travail et de résidence. Aujourd’hui, les Français consacrent près de 10 heures par semaine à se déplacer et le nombre de déplacement serait encore amené à augmenter. Cette évolution des mobilités s’accompagne d’un développement du réseau routier et autoroutier, en partie permis par l’extension du modèle concessif dans les années 1970-1980. Dans un bref rappel historique, André Broto dresse à grands traits les évolutions des sociétés concessionnaires, des premières concessions datant de 1955 jusqu’à la fin de l’adossement et la « privatisation des autoroutes ». Il en profite d’ailleurs pour corriger : « il ne s’agit pas de la « privatisation des autoroutes (…) mais des seules sociétés exploitantes. L’autoroute elle-même reste un bien public inaliénable » (p. 84). Le propos est situé, mais le mécanisme a effectivement ses vertus, car il permet d’affecter de façon pérenne les revenus d’un ouvrage à sa construction et son entretien, facilitant ainsi le développement rapide des infrastructures.

Mais cette mobilité, « synonyme de « liberté individuelle » (p. 18) est également synonyme d’émission de GES. Le transport pèse aujourd’hui 20 % des émissions mondiales et c’est le secteur routier qui y contribue très majoritairement. Les politiques publiques de transport ont alors tenté de reporter les déplacements sur d’autres modes. Selon l’auteur et les chercheurs spécialistes de l’histoire des mobilités en France (Guignon et Flonneau, 2009 ; Flonneau et Orfeuil, 2016), la route a donc subi une importante stigmatisation à mille lieues de la réalité matérielle des territoires depuis le Grenelle de l’Environnement de 2007. Les oppositions aux projets routiers et autoroutiers pleuvent comme celles du Grand Contournement Ouest (GCO) de Strasbourg ou de l’autoroute Toulouse-Castres. Face à ces critiques, l’auteur rappelle l’exigence des normes environnementales et de débat public à chaque étape d’un projet routier (évaluation d’opportunité, DUP, etc.). L’auteur raconte avec un brin d’amusement comment la découverte de Pique-prunes, un coléoptère protégé, avait pu retarder les travaux de l’A28 de six ans lorsqu’il en était directeur de chantier. Et, pointant du doigt la « démesure » du projet du contournement de Strasbourg avec ses 130 passages à faune, il appelle à la prudence sur le type d’action de compensation ou d’évitement choisi sur les nouveaux projets.

Le Grenelle est également suivi d’une diminution des investissements routiers vers les alternatives au routier (ferroviaire, transport collectif urbain, fluviale) laissant ainsi un réseau en désuétude et provoquant une perte du leadership routier de la France. C’est le constat que fait le Forum économique mondial qui place la France à la 18e position en termes de qualité de réseau routier en 2019 alors qu’elle tenait la première place en 2012. Et en dépit de la mise à l’agenda de l’entretien du patrimoine routier existant suite à l’effondrement du pont de Gênes, le réseau routier non concédé demeure dans un état préoccupant d’après le rapport d’audit des cabinets Nibuxs et IMDM en 2018. Ce bilan est d’autant plus alarmant que le patrimoine routier d’un pays est considéré comme un actif comptable. Une période de sous-investissement dans l’entretien et la modernisation de cet actif infrastructurel conduit inévitablement à la genèse d’une « dette grise », soit à un report dans le temps doublé d’un accroissement des besoins de financement pour la remise à niveau du réseau routier. En résumé, ne pas entretenir aujourd’hui coûtera plus cher demain.

Malgré les externalités de la route (bruit, pollution, artificialisation, etc.), la réalité des déplacements est faite de l’asphalte des chaussées et du caoutchouc des pneus. D’après l’INSEE en 2019, 63 % des déplacements se font en voiture en France. Les pouvoirs publics se seraient-ils trompés de cible ? « On croyait lutter contre le tout automobile qui a envahi l’espace urbain, mais on luttait contre la route, qui a pourtant la préférence des Français » (p. 51). La route, que ses défenseurs qualifient de premier lien social, ne se réduit pas « à l’autosolisme ou aux embouteillages » (p. 52). Ce n’est pas le réseau routier qui pose problème, mais l’usage que nous en faisons.

Le rapport des pouvoirs publics et des Français à la route est complexe, mais l’ouvrage nous rappelle son caractère essentiel. Il nous dresse aussi le panorama des prochains défis à relever : le remboursement de la « dette grise » par un entretien substantiel du réseau routier et sa modernisation en vue de la transition écologique et climatique. L’essayiste conclut par une prise de position forte : seul le modèle financier de la concession sera à même de relever les défis de transition auxquels le réseau routier devra répondre. Au regard des récentes controverses sur l’autoroute Toulouse-Castres, il aurait été utile que cette conclusion furtive soit discutée au prisme des enjeux sociaux et politiques qu’elle soulève (éventuel report du coup d’usage sur les travailleurs contraints de se déplacer).

La « longue distance quotidienne », un angle mort des politiques de transports

À partir d’une analyse fouillée des statistiques publiques, André Broto pointe du doigt l’inadéquation des politiques actuelles aux besoins de mobilité. Il résume le phénomène ainsi : l’analyse de la demande de transport a été structurée de façon dichotomique, les voyages (plus de 100 km) et les déplacements du quotidien. Or, depuis les années 1950 et l’explosion des mobilités, une classe intermédiaire de déplacements dite « déplacements longs du quotidien » émerge à partir des phénomènes de déconnexion du lieu de travail et de résidence, et de métropolisation. Les déplacements longs du quotidien sont définis par l’auteur comme les déplacements journaliers de plus de 10 km. Et pour ces 80 % de la population, la voiture reste l’unique solution d’un déplacement contraint pour se rendre au travail.

Dès lors, n’y a-t-il pas un angle mort des politiques de transport ? La comparaison des ressorts territoriaux des Autorités Organisatrice des Mobilités (AOM) en 2017 et de la concentration des salariés dont le travail se situe à plus de 25 km de leur domicile permet à l’auteur de poser un constat édifiant. Le traitement des déplacements du quotidien s’est opéré sans distinction des distances, n’offrant d’alternatives qu’à une partie des usagers à l’échelle des périmètres des AOM. Les périmètres de compétences, les solutions alternatives à la voiture individuelle et la majorité des financements sont concentrés en zone urbaine. Seul le TER est conçu pour répondre aux segments des déplacements longs, mais ne couvre pas totalement le besoin (5 % à 6 % hors Ile-de-France). S’ajoute à cela un problème de coût pour accéder aux services essentiels du quotidien pour les habitants ruraux et périurbains. Ce phénomène fait émerger une fracture territoriale et sociale forte qui pose un véritable problème d’équité : « Le premier (l’automobiliste rural ou urbain) est en outre accablé depuis des années par des mauvaises nouvelles (hausses des prix du diesel, contrôle technique renforcé, limitations de vitesse, congestions croissantes, mauvais état de certaines routes…), et le second (l’urbain) est l’enfant choyé des politiques publiques (hausses réduites des coûts des abonnements, cadencement, offres nouvelles) » (p. 99).

Sa seconde critique porte sur la question du traitement des émissions (GES, NOx, etc.). Malgré l’amélioration notable de l’efficacité énergétique des moteurs à combustion grâce aux normes Euro, les déplacements individuels sont de plus en plus longs. Les émissions polluantes sont donc en constante évolution. Pour faire face à ce problème, la récente Loi d’Orientation des Mobilités (LOM) de 2019 a instauré la mise en place de Zone à faible émission (ZFE). Ce dispositif permet d’interdire les véhicules trop polluants sur le territoire métropolitain. Mais il met surtout en difficulté les usagers du segment des déplacements longs qui n’ont pas d’alternatives majeures. En complément des ZFE, les transports en communs en site propre (TCSP) ne vont cibler que les déplacements internes. Et si nous voulons réduire ces émissions, il faut cibler les « bons gisements ». Évalués en poids kilométrique, les déplacements longs du quotidien effectués en voiture représentent près des trois quarts des déplacements du quotidien. Cela correspond aussi au plus gros poste des émissions de CO2 du transport terrestre. Le levier le plus puissant pour la réduction de ces nuisances consiste alors « à offrir une alternative à ces autosolistes qui entrent ou sortent de la ville et qui effectuent en moyenne une cinquantaine de kilomètres aller-retour » (p. 119) tous les jours.

La prise en charge de ces déplacements longs du quotidien pose également la question de la gouvernance de nos mobilités en France et nécessite la coordination des différents niveaux compétents. En 2017, les AOM n’irriguent que 10 % du stock kilométrique des mobilités et les financements se concentrent dans les zones dotées de l’instrument financier du versement mobilité. Le ministre délégué aux Transports Clément Beaune l’a d’ailleurs admis en clôturant le colloque La route, grand impensé de la transition ? du 31 janvier 2023 : « La route est un impensé dans la mesure où l’on a sans doute l’une des politiques publiques les plus compliquées, parce qu’elle touche au quotidien, parce qu’elle est extrêmement morcelée et très décentralisée ; c’est un grand succès de notre politique de décentralisation, mais aussi une difficulté à l’articuler entre échelons et entre modes de transports ». Et, si depuis la LOM, une mesure prévoit que l’intégralité du territoire français doit être couverte par une AOM (EPCI ou Région), il semble encore trop tôt pour en faire le bilan.

Ainsi, l’effort de financement des « modes alternatifs à la route » est sans précédent depuis le Grenelle, mais son bilan semble mitigé. Ces financements ont surtout permis d’absorber la demande supplémentaire de transport, et la part modale de la voiture individuelle n’a baissé que d’un point. La raison de cet échec serait l’oubli des déplacements longs du quotidien. André Broto prend position dans la concurrence rail-route et appelle donc à « demander davantage à la route » (p. 143).

Quelles solutions routières pour répondre aux défis à venir ?

Comment répondre aux objectifs de réduction des émissions et contribuer à la réduction de la fracture territoriale par la route ? André Broto s’étonne que les solutions routières collectives (hors interurbain) ne soient pas plus exploitées alors que ce type d’alternative fleurit dans divers pays. À Madrid, le système de transport est relativement classique. Mais la capitale espagnole a complété son offre par la mise en place de longues lignes régionales d’autocar express. Ces lignes de bus sont ainsi reliées aux services de transport urbain madrilènes par des pôles multimodaux. Il détaille également le transport à la demande des Pays Bas, l’ultra régulation du modèle singapourien qui fait actuellement ses preuves, mais développé sur plusieurs décennies ou encore la mise en place de voies réservées aux États-Unis et les matatus kenyans (minibus à la demande).

En France, la première famille de solution est techniciste et ne porte que sur le premier objectif (réduire les GES). Elle consiste au développement de nouveaux véhicules plus performants (électrique ou hydrogène). Mais ce type de technologie ne fait que déplacer le problème des émissions de son usage vers sa construction et son recyclage. La pollution est simplement déportée en dehors du territoire national. Si elle répond aux objectifs de qualité de l’air en ville, elle n’est pas une solution pour répondre à la place de la voiture en ville et à l’étalement urbain. Le déploiement de cette solution, en vertu du Plan National Bas Carbone et du Schéma Directeur pour les Infrastructures de Recharge pour Véhicules Électriques (SDIRVE) nécessite également un équipement massif et rapide en installation de recharge, avec un subventionnement public pour les zones peu rentables. Reste également la problématique du temps de recharge, bien moins performant que celui du véhicule thermique. Quant au véhicule hydrogène, son déploiement est encore loin d’être opérationnel. Les ingénieurs routiers espèrent également une optimisation des trafics via les véhicules intelligents, et à terme, autonomes, réduisant ainsi la congestion et l’insécurité routière. Les innovations des mobilités passent aussi par les services numériques multimodaux (appelés MaaS pour Mobility-as-a-Service). Cependant, cette solution se concentre sur l’information aux usagers et l’interopérabilité de la billettique sans interroger le contenu de l’offre de transport. Quelle que soit la solution, André Broto rappelle qu’il ne s’agit pas seulement de développer un système technique, mais de mener en parallèle une réflexion sur les effets (rebond) sociaux de ces nouveaux usages.

La seconde famille de solution passe par la diversification des offres de transports routiers afin d’offrir une alternative à tous les segments de déplacements. La Stratégie Nationale Bas Carbone 2 (SNBC) prévoit de faire baisser de 2 % l’usage de la voiture individuelle entre 2015 et 2050. Au-delà des services de transport urbains, les pouvoirs publics se concentrent aujourd’hui sur le développement du vélo et du covoiturage avec des objectifs ambitieux. Mais, en ville, le vélo vient surtout concurrencer la marche et le bus. De plus, un tel développement du vélo requiert le déploiement d’infrastructures massives hors urbain pour cibler les déplacements longs, sans garantie de résultat. Pour le covoiturage, la cible supposerait une inversion totale de l’évolution du taux d’occupation des voitures qui n’a cessé de baisser depuis 1990.

Par conséquent, « l’urgence climatique et sociale impose un « plan d’actions immédiates sans regret », à faible coût et à impact rapide. Un tel plan est possible si on se concentre sur le volet des déplacements longs du quotidien, qui représentent les plus forts enjeux d’équité sociale et d’impact climatique » (p. 225). L’auteur propose une autre stratégie pour augmenter le transport collectif routier, et ainsi réduire l’usage du véhicule particulier. Cette stratégie est centripète, car elle se concentre sur les flux lointains (les déplacements longs du quotidien), progressive puisqu’il s’agit d’expérimenter avant d’engager des investissements significatifs pour limiter la prise de risque, et systématique, elle pourrait être déployée sur les aires d’attraction de toutes les villes majeures. La proposition d’André Broto prévoit d’abord le déploiement de 1 000 lignes longue distance sur les zones urbaines majeures de l’hexagone à cinq ans. Ces services de transport routiers s’appuieraient sur des pôles d’échanges routiers (PER) situés en zone peu dense, aux entrées des principaux axes routiers. Reliées aux réseaux urbains, elles offriraient une solution alternative aux automobilistes qui souhaitent se rendre dans les métropoles, et permettraient aux usagers ne disposant pas de véhicules électriques de rejoindre les ZFE. La seconde étape ne serait amorcée qu’en fonction du bilan de la première. Elle consisterait à systématiser les PER et déployer des voies réservées aux transports en commun en entrée de ville à 10 ans. L’auteur se risque même à une estimation des coûts de ces investissements : 18 milliards d’euros pour l’ensemble du territoire hexagonal. Sur les zones qui ne justifieraient pas de mise en place d’une ligne, il serait possible d’instaurer un service de covoiturage ou un système de transport à la demande. Les gares routières constitueraient alors l’armature des services de transports dans les zones peu denses. Elles permettraient de regrouper les usagers, d’avoir des lieux de passage des lignes de bus, ou d’encourager la massification du covoiturage. Cette stratégie trilogique repose donc sur la mise en place d’infrastructures (gares routières, voies réservées, pôles intermodaux), de services routiers collectifs (autocar, minibus, transport à la demande, covoiturage) et de services numériques intégrés. Les pistes avancées pas l’auteur semblent d’ailleurs avoir trouvé une ouverture politique récente dans le rapport sur le développement de lignes de car express en Ile-de-France remis en avril 2023 par le Président du conseil départemental de l’Essonne à l’Autorité organisatrice Ile-de-France Mobilité. En effet, le rapport prévoit le déploiement de ligne de car express reliant la Grande Couronne (périphérie) au réseau central (métro, RER, etc.) du Grand Paris Express.

Pour l’essayiste, cette proposition n’est pas exclusive et la réponse aux défis actuels et à venir repose sur un ensemble de solutions interopérables. Mais, quoi qu’il en soit, les solutions doivent être désirables et non coercitives afin d’éviter l’accroissement des inégalités territoriales.

Conclusion

Cet essai dresse un panorama des choix opérés en termes de politiques de transport en France. En ce sens, le propos apporte beaucoup au débat démocratique, car il décortique le lien entre ces politiques publiques et la question d’équité territoriale au cœur des crises socio-politiques récentes. Il propose également plusieurs solutions concrètes pour la décarbonation de la route. Le genre de l’essai est pleinement assumé et permet une exposition affirmée des idées en laissant parfois peu de place à la nuance devant l’importance des défis climatiques et sociaux à relever. L’urgence du ton et l’argumentaire se résument, in fine, en ces quelques mots : les politiques de report modal sont un échec, changeons de voie ! Les solutions présentées sont claires et passeront par un usage renouvelé de la route.

S’il est clair que la problématique de la gouvernance est un fil rouge du propos, nous pouvons regretter que l’ouvrage ne donne pas de pistes d’actions sur ce point. Au-delà des solutions techniques à mettre en place, comment articuler les échelons et assurer la coordination entre les gestionnaires ? Charge aux pouvoirs publics le soin de s’approprier le problème et les solutions techniques, et de penser sa mise en œuvre en termes de gouvernance. Les solutions aussi doivent trouver leur propriétaire.