« Comment l’État gouverne quand il ne comprend pas ce qui lui arrive »
Les travaux de Philippe Zittoun portent notamment sur la fabrique des politiques publiques, les processus de décision gouvernementale et la sociologie de l’action publique. Il est l’auteur, avec Sébastien Chailleux, de L’État sous pression : enquête sur l’interdiction française du gaz de schiste (Presses de Sciences Po) ouvrage dans lequel il reconstruit minutieusement le processus qui a conduit le gouvernement Fillon, en 2011, à interdire par la loi l’exploration et l’exploitation du gaz de schiste par fracturation hydraulique. L’entretien revient sur les ressorts de cette décision énigmatique, sur la fragmentation de l’État, sur le rôle des mobilisations et des médias, et plus largement sur ce que ce cas nous apprend de la manière dont les gouvernements font face à des problèmes qu’ils n’ont pas anticipés.
Une énigme comme point de départ
Pouvoirs Locaux : Vous avez coécrit avec Sébas-tien Chailleux L’État sous pression : enquête sur l’interdiction française du gaz de schiste. Pourquoi ce cas vous a-t-il paru particulièrement intéressant à étudier ?
Philippe Zittoun :Il y a une double raison qui m’a poussé à m’intéresser à ce sujet. La première, c’est qu’entre 2010 et 2011, la question du gaz de schiste commence à s’inviter dans le débat politique à travers toute l’Europe. Elle est déjà présente aux États-Unis et sujette à conflit. Des collègues de différents pays s’y intéressent et me parlent de ce qui se passe en France.
En regardant d’un peu plus près, j’ai été frappé par un sujet pour lequel toutes les explications classiques de la décision semblaient ne pas fonctionner. Le poids des groupes d’intérêt dans le domaine de l’énergie — Total,
le corps des mines au sein de l’administration — était pourtant bien réel. On sait à quel point l’énergie est un enjeu géopolitique, économique et social considérable, et on le voit encore plus aujourd’hui avec les guerres successives. Et pourtant, le gouver-nement Fillon — pas nécessairement hostile à ces groupes d’intérêt, pas connu pour être un chantre de l’environnement — décide malgré tout d’interdire le gaz de schiste.
J’aime beaucoup entrer dans un sujet par des énigmes, c’est-à-dire par un tissu d’incompré-hensions, une situation qui ne se laisse pas attraper par des modèles explicatifs simples. L’énigme s’est renforcée dès les premières études chronologiques. En l’espace de six mois, le gouvernement prend trois positions radicale-ment différentes, voire opposées. D’abord, une première déclaration officielle qui annonce que
le gaz de schiste n’est pas un problème en France, que nous avons des normes qui n’existent pas aux États-Unis. Bref, c’est « circulez, il n’y a rien à voir. » Il est précisé même, en réponse aux questions sur les permis d’exploration déjà octroyés, qu’il est juridiquement impossible de les geler. Puis, cinq jours plus tard, double décision complètement contradictoire : les permis sont gelés — alors qu’on venait de dire que c’était impossible juridiquement ; et une commission d’enquête est lancée, composée de quatre hauts fonctionnaires, quatre ingénieurs, dont l’objectif est de rendre un rapport intermédiaire trois mois plus tard, pour statuer sur le fait de savoir si le gaz de schiste est ou non dangereux sur le plan environnemental. Et avant même la remise de ce rapport, un troisième retournement : une loi est proposée et mise à l’ordre du jour en urgence par le gouvernement qui prononce purement et simplement l’interdiction du gaz de schiste.
Ce qui renforce mon intérêt pour ce sujet, c’est que d’un point de vue purement académique, beaucoup de modèles d’explication restent orga-nisés autour de l’idée de « cause » : il y aurait une, deux, trois causes extérieures à l’événement qui suffiraient à l’expliquer. Or, ce qui est inté-ressant ici, c’est que chaque cause peut sans doute expliquer un changement, mais pas les deux suivants. L’idée même de modèle causal ne fonctionne pas.
Et il y a un dernier élément qui m’a fasciné : contrairement à des sujets comme le nucléaire, celui-ci partait d’un vide. 95 % des acteurs que j’interroge et qui ont contribué à la décision, ont découvert le sujet au moment où ils ont eu à contribuer aux décisions. Ils n’ont pas de présup-posé, pas de conviction ancienne sur le sujet. Entre 2010 et début 2011, avant que le sujet se médiatise, il y a peut-être une centaine de personnes en France qui connaissent vraiment bien le gaz de schiste. J’avais ainsi repéré des déclarations assez surprenantes : le président de Total déclarait par exemple que « Montélimar sera toujours plus connu pour son nougat que pour son gaz de schiste. »
Ce qui m’intéresse avant tout, c’est d’étudier comment le gouvernement gouverne et prend en charge des problèmes sociaux, économiques ou environnementaux. Il faut partir alors de l’idée qu’il n’y a pas d’explication simple et que l’enquête scientifique va peut-être nous apporter des éclairages inattendus et déroutants.
La fragmentation de l’État et la rationalité situationnelle
Pouvoirs Locaux : Ce cas semble ébranler l’idée simple selon laquelle on aurait un problème et on y apporterait une solution rationnelle. Comment l’État gouverne-t-il, selon vous ?
Philippe Zittoun : Je n’utilise pas le mot « ratio-nalité » pour qualifier le gouvernement, parce que cela supposerait que le gouvernement serait une entité unique et autonome. Or, la première chose que l’on observe, c’est la fragmentation de l’État et les oppositions extrêmement fortes qui le traversent. De nombreuses lignes de fracture vont apparaître au sein même de l’État — à commencer par l’opposition première entre le ministère de l’Environnement et le ministère de l’Industrie.
Il faut éviter de penser qu’en l’absence de rationa-lité unifiée, on tomberait dans l’irrationnel. Il y a une multitude d’acteurs qui développent chacun ce que j’appelle une rationalité situationnelle. C’est-à-dire que les acteurs sont engagés dans des situations, dans des discussions, dans des conflits, dans des échanges, et que leur raisonnement se construit au cours d’un processus collectif. Dans un monde fragmenté, la décision suppose de construire du collectif. Et c’est ce défi — construire des actions collectives qui permettent de façonner et d’emporter une décision — qui est au cœur du processus de fabrique des politiques publiques.
Dans le cas du gaz de schiste, qui est une décision soudaine dans un temps très court, ces collectifs vont être extrêmement instables. Et cette insta-bilité des collectifs explique l’instabilité de la décision elle-même pendant les six mois que dure le processus.
Pouvoirs Locaux : Pourquoi l’État est-il ainsi fragmenté ? Et pouvez-vous revenir sur les oppositions internes que vous évoquez ? Philippe Zittoun : Il faut partir d’une idée impor-tante, qui est au cœur de mon objet de recherche : une politique publique n’est pas simplement un ensemble d’instruments chargés de résoudre des problèmes. C’est d’abord et avant tout une défi-nition du monde social organisée par le gouver-nement. Cela veut dire qu’il n’y a pas d’un côté l’État et de l’autre la société formant deux entités distinctes. L’État passe son temps à faire société, c’est-à-dire à définir la société sur laquelle il veut agir, tout en se légitimant comme celui qui est capable d’en résoudre les problèmes.
Pour attraper ce monde social extrêmement incer-tain, l’État doit diviser l’espace social, le rendre gouvernable. Cette division s’organise autour de la segmentation des sujets : on ne peut pas gérer tous les sujets en même temps, donc on les segmente, et cette segmentation se traduit par des politiques publiques elles-mêmes extrêmement fragmentées.
Prenons un exemple. La question « à qui donne-t-on des permis d’exploration du gaz et du pétrole ? » est une politique assez ancienne, qui remonte au XIXe siècle, organisée et structurée autour d’une administration spécifique : un bureau du ministère de l’Énergie totalement dédié à cette activité, avec sa propre vie depuis des années. Pourquoi donne-t-on ces permis ? Parce qu’en France, contrairement aux États-Unis, le sous-sol appartient à l’État. L’État n’ayant pas les moyens de l’exploiter, il y a une longue tradition qui consiste à en confier l’exploitation à des indus-triels, qui en contrepartie fournissent des taxes et des informations sur la qualité du sous-sol. Ce bureau s’est structuré de façon extrêmement fine à travers le temps, avec une expertise pointue sur des questions dont personne d’autre ne se soucie.
Dans les années 2000, ce bureau connaît un désintérêt quasi général. Les grands groupes français étant peu intéressés par des puits peu rentables, la délivrance de permis va plutôt vers des entreprises de taille moyenne, canadiennes ou améri-caines, comme Vermilion. Pour des grands corps comme celui des mines — dont les recrues sont issues de l’X et de l’école des mines —, il n’y a aucun enjeu de carrière à aller travailler dans ce bureau. On privilégie le nucléaire ou d’autres secteurs porteurs. Résultat : contrairement aux autres entités de la direction de l’énergie, les agents de ce bureau ne bougent pas. Ce sont les mêmes pendant quinze à vingt ans. Comme me le disait le chef de bureau lui-même : « Nous sommes des géologues. Nous sommes amoureux du sous-sol. Tous les autres bureaux ont un chef issu du corps des mines. Pas nous. Nous existons, mais personne ne sait qu’on existe. On est un peu comme les services secrets. »
C’est un exemple parfait de politique fragmentée : un bureau qui vit sa vie indépendamment de toutes les autres politiques publiques qui s’organisent à côté — la politique environnementale, la politique énergétique autour des renouvelables — comme des silos qui ne se croisent que peu. Cette frag-mentation est le seul mode de gouvernement que nous connaissons dans tous les États. Elle crée des vides, mais aussi des espaces de friction énormes, qui vont apparaître dans les moments de conflit.
Saison 1 : la gestion invisible d’un dossier routinisé
Pouvoirs Locaux : Avant que le conflit éclate, il y a donc toute une période pendant laquelle ce dossier est géré dans l’invisibilité. Que se passe-t-il ?
Philippe Zittoun : En 2007-2008, une société américaine, Schuepbach, dirigée par un géologue suisse, vient frapper à la porte de ce bureau. C’est un monde d’entre-soi : un géologue qui parle à un géologue. Ils parlent le même langage. L’intérêt de Schuepbach pour la France tient notamment au fait que l’administration américaine avait repéré que le sud-ouest de la France et la Pologne semblaient posséder des bassins similaires à ceux où les Américains avaient trouvé du gaz de schiste.
Pour comprendre l’enjeu : le pétrole et le gaz de schiste, c’est du pétrole et du gaz ordinaires, sauf qu’ils sont emprisonnés dans une roche imperméable. Dans un puits classique, les hydro-carbures sont extraits facilement. Dans une roche imperméable, l’extraction par un puit vertical ne permet d’obtenir que quelques gouttes. Jusqu’en 2008, on sait que ce gaz existe — il est associé à des couches géologiques connues — mais il est considéré comme inexploitable. Puis des start-up américaines développent, contre toute attente, une technique nouvelle : la fracturation hydraulique horizontale, qui consiste non seulement à forer verticalement, mais aussi horizontalement, en cassant la roche grâce à une pression d’eau énorme associée à des produits chimiques. Le résultat est saisissant : entre 2008 et 2010, les États-Unis redeviennent le premier producteur de gaz et de pétrole au monde.
Dans ce contexte, lorsque Schuepbach se présente, le bureau l’accueille avec enthousiasme. Ces agents ne se contentent pas de réceptionner une demande : ils co-fabriquent les dossiers, ils sont amoureux de leur sous-sol, et quand quelqu’un arrive, ils l’aident à monter son dossier pour demander trois permis d’exploration.
C’est le moment clé où ils se disent : on va enfin savoir si on a du gaz et du pétrole, on va découvrir des choses sur le sous-sol français, c’est merveilleux.
Il se passe alors quelque chose d’instructif sur le fonctionnement des groupes d’influence. À l’issue des 90 jours de mise en concurrence réglemen-taires, Total dépose une demande de permis le dernier jour sur deux des trois permis réclamés par Schuepbach. S’engage alors une compétition. Total fait jouer ses relations et plaide en disant « nous sommes français, vous n’allez quand même pas donner ça aux Américains. » Mais le bureau est très remonté contre Total, qu’il considère comme un passager clandestin — Total n’a pas construit le dossier avec eux. La réponse est ferme : « C’est 50-50 ou rien. » Ce qui montre bien que les jeux d’influence sont plus complexes qu’il n’y paraît, et qu’il faut les saisir dans les situations concrètes où ils se jouent.
Ce qui est également fascinant dans cette période, c’est que le sujet ne pose aucun problème pour personne. Total a publié de nombreux commu-niqués de presse pour annoncer ses permis. Il y a quelques articles de presse,
dont un éditorial dans Le Monde signé Hervé Kempf soulevant des questions environnementales. Mais personne ne le définit comme un problème. On est dans le règne de l’invisible : la gestion routinisée d’une politique énergétique pilotée à 90 % par un bureau que tout le monde ignore. Un problème n’existe pas si personne ne le définit comme tel.
Saison 2 : comment un sujet invisible devient un problème public
Pouvoirs Locaux : Qu’est-ce qui fait alors basculer la situation ? Comment passe-t-on de l’invisibilité à l’explosion ?
Philippe Zittoun : Il faut distinguer deux périodes dans la mobilisation. La première, que j’appelle celle des premières alertes, voit quelques jour-nalistes publier des articles sur le sujet, sans que cela ne prenne. Ce sont des Cassandre : ils portent l’attention du public sur un sujet, mais personne ne les écoute, et eux-mêmes passent vite à autre chose. Ce qui est intéressant, c’est la pratique journalistique elle-même : ces deux ou trois journalistes interrogent à peu près les mêmes personnes, ont à peu près les mêmes réflexes. Ce sont des routines professionnelles.
Et là, on retrouve quelque chose de fascinant : la même fragmentation qu’au sein de l’État. Les journaux sont eux aussi organisés en départe-ments — une section énergie, une section envi-ronnement. Le journaliste de la section énergie a pour partenaires privilégiés les gens de Total ; ses articles sont plutôt favorables au gaz de schiste. Le journaliste de la section environnement, lui, n’a pas le droit de publier sur l’énergie — ce n’est pas son secteur — sauf s’il arrive à prouver à sa rédaction que c’est vraiment un sujet envi-ronnemental. Pour publier, il lui faut fabriquer l’actualité : repérer une conférence, interroger trois ou quatre personnes, et vendre le sujet à sa rédaction comme relevant de l’environnement. La façon dont on définit un sujet est indissociable de la légitimité qu’on a pour en parler.
Ensuite vient la deuxième période, celle qui va tout faire basculer. Un couple de journalistes spécialisés dans l’environnement — dont Fabrice Nicolino, journaliste à Charlie Hebdo —, qui ont une maison secondaire près de celle de José Bové, découvrent par hasard que vont être lancées des explorations de gaz de schiste dans leur région. Pendant l’été, ils mènent l’enquête par internet, réalisent le même travail définitionnel que les journalistes à la première période — associer le gaz de schiste à une série de problèmes. Mais la grande différence, c’est qu’au lieu de publier, ils décident d’abord d’enrôler les gens autour d’eux. Ils vont voir leurs voisins, dont José Bové.
Ce qui est intéressant, c’est que José Bové — qui deviendra le leader du mouvement — y va très prudemment. Il est sans doute le plus précaution-neux de tous, ce qui montre bien que personne ne sait vraiment comment prendre ce sujet. Ils préparent d’abord une petite réunion d’informa-tion et Fabrice Nicolino publie un article avec un titre évocateur : « Larzac : du gaz près de chez nous. »
C’est là que la grande différence avec la première période apparaît : le sujet atterrit. Il n’est plus « hors sol » — pour reprendre l’expression de Latour, il n’a plus rien d’abstrait. Il y a des victimes identifiables : les gens du Larzac,
puis de la Drôme et de l’Ardèche. C’est l’un des grands problèmes du réchauffement climatique que de ne pas toujours avoir des victimes visibles ; là, elles sont visibles. Et le message commence à se diffuser au point que l’un des organisateurs appelle en disant : « J’ai l’impression qu’on va avoir plus de monde que prévu, on va prendre une salle publique. » Ils finissent à 350 personnes dans la salle de Saint-Jean-de-Bruel, un village de 300 habitants.
Et dans cette salle, quelque chose de remarquable se passe : on voit des chasseurs et des environ-nementalistes côte à côte. Le gaz de schiste crée du collectif parce qu’il est défini par une multi-tude de problèmes : la pollution de l’eau des nappes phréatiques, la pollution de l’air par les camions, la dégradation des paysages, les effets sismiques pour les spéléologues, les risques pour l’agriculture quelle que soit la confédération, le classement UNESCO de la région en cours. La définition fonctionne comme une sorte de colle qui rassemble des gens très divers autour d’un message encore un peu flou. La force de cette colle dépend de l’intensité des problèmes invoqués : les arguments sur le réchauffement climatique, trop abstraits, vont progressivement disparaître ; les arguments sur la pollution de l’eau ou les impacts sur les fermes, concrets et locaux, s’imposent.
Personne le 19 décembre 2010 n’entend parler du gaz de schiste. En l’espace de trois à quatre semaines, on voit une inflation d’articles, des réunions publiques qui se multiplient, des maires qui prennent des arrêtés, une propagation très rapide du mouvement.
Comment le problème entre dans l’État
Pouvoirs Locaux : Comment cette propagation arrive-t-elle au sein de l’État ? Par quels canaux le problème s’y introduit-il ?
Philippe Zittoun : Ce sont en grande partie les journalistes eux-mêmes qui jouent ce rôle de transmission. Lorsqu’ils veulent écrire un article sur le sujet, ils veulent connaître la position de l’État. Ils prennent leur téléphone, appellent les cabinets des ministères de l’Industrie ou de l’Environnement. Au cabinet, on botte en touche : c’est un sujet totalement invisible dans le champ des politiques publiques. Mais ces coups de fil font du sujet une préoccupation des cabinets.
C’est là qu’on voit un élément très important du système politico-administratif : les cabinets existent précisément dans leur capacité d’importer des problèmes. Ils sont le réceptacle des coups de fil des journalistes, des mails de députés, de tous ces signaux qui disent : « ça bouge, qu’est-ce qu’on fait ? » Et donc, une première réponse se met en place. Elle suit le fil hiérarchique classique : le chef de cabinet adjoint appelle le directeur de l’énergie, qui appelle le sous-directeur, qui appelle le fameux chef de bureau du BEPH — Bureau de l’Exploration et de la Production des Hydrocarbures, lequel dit : « Mais si, c’est moi, je vais vous répondre. »
Et qu’est-ce qu’il répond ? Ses éléments de langage habituels : la France a des normes que les États-Unis n’ont pas, nous savons ce que nous faisons ; juridiquement, il est impossible de geler les permis déjà octroyés. Cette réponse remonte au directeur de l’énergie, puis au direc-teur de cabinet, pour finir dans la bouche de la ministre. C’est ainsi que Nathalie Kosciusko-Mo-rizet répond le 27 janvier 2011 à une question du député Pascal Terrasse : « Monsieur le député, ne vous inquiétez pas, nous ne sommes pas les États-Unis, tout va bien, et juridiquement on ne peut pas geler les permis. »
Ce que cela nous donne à voir, c’est l’organisa-tion routinisée d’une politique publique qui sait absorber les chocs. Ce que j’appelle un atrium : un espace clos, fermé, avec un propriétaire qui a le monopole de l’expertise, et qui dit : « Il n’y a pas de problème, voilà, moi je sais faire. » C’est aussi, au sens de Bachrach et Baratz, une non-décision — mais pas au sens où on ne décide pas ; au contraire, c’est une activité politique à part entière qui consiste à étouffer le problème, à l’empêcher d’ac-céder à l’espace politique. Les sujets qui montent à l’agenda durent généralement trois jours. La stratégie la plus économique est de calmer le jeu et d’attendre que ça retombe. Sauf que dans ce cas, ça ne retombe pas.
La deuxième solution : la commission d’enquête et ses contradictions
Pouvoirs Locaux : La première réponse tient donc quatre jours. Qu’est-ce qui se passe alors ?
Philippe Zittoun : José Bové prend le micro et démonte les deux arguments officiels. Sur le premier argument, la réponse est la suivante : les permis ont été accordés à une compagnie américaine, donc ne dites pas que ce n’est pas américain. Sur le second : en politique, quand on veut, on peut. Les médias se retournent à nouveau vers le gouvernement. Et le directeur de l’énergie propose une nouvelle stratégie. Pour changer les configurations d’acteurs — l’un des rares vrais pouvoirs hiérarchiques —, il propose qu’une commission d’enquête soit mise en place avec des ingénieurs des mines, brisant le monopole d’un bureau qui en était dépourvu. En parallèle, il demande aux compagnies concer-nées — Schuepbach et Total — d’attendre avant de forer : les procédures entre l’obtention d’une licence et le forage sont de toute façon très longues.
Mais la ministre de l’Environnement, Nathalie Kosciusko-Morizet, s’y oppose immédiatement : il n’est pas question que la commission reste une affaire du seul ministère de l’Énergie. Elle engage un bras de fer et obtient que la commission comprenne non pas deux mais quatre ingénieurs : deux des mines, deux des ponts. Ce qui soulève un problème considé-rable : les ingénieurs des mines et les ingénieurs des ponts se détestent. Ce sont certes tous des polytechniciens, mais issus de deux grandes écoles d’application rivales, qui incarnent deux ministères, deux administrations, et deux façons de définir le monde. Cette commission va devenir une arène. Je les ai interrogés tous les quatre : j’ai été surpris par la brutalité du débat. Les uns disaient des autres : « Ils font du copier-coller sur internet, ils ne comprennent rien à l’énergie. » Les autres : « Ils ne comprennent rien à l’environnement. »
Et là on voit ce qui m’intéresse le plus dans cette affaire : ces conflits ne sont pas de simples conflits d’ego. Ce sont des conflits de définition du sujet, et donc d’identité des acteurs. Les politiques publiques sont le moyen par lequel les acteurs construisent leur identité politique : on ne dit pas « je suis le meilleur », on dit « j’ai la meilleure politique publique. » Pour les uns, le gaz de schiste est un enjeu énergétique ; pour les autres, un problème environnemental. Et cette définition est indissociable de la légitimité de celui qui parle : Nathalie Kosciusko-Morizet ne peut parler du gaz de schiste que si elle le définit comme un problème environnemental, puisque l’énergie est revenue au ministère de l’Industrie après le départ de Jean-Louis Borloo. Or elle voit là un sujet sur lequel une jeune cadre politique montante peut s’investir et se distinguer. Sa position va donc évoluer, d’une posture d’attente à une posture d’opposition de plus en plus ferme.
Ces conflits se reproduisent à tous les niveaux : au sein des cabinets de François Fillon et de Nicolas Sarkozy, où il y a également des ingé-nieurs des mines et des ponts. J’ai eu accès aux archives du Premier ministre, et on voit bien qu’il jongle en permanence entre des conseillers qui tirent la sonnette d’alarme sur l’environ-nement et d’autres qui défendent les intérêts énergétiques.
La bataille médiatique et l’effondrement de la deuxième solution
Pouvoirs Locaux : Pendant que ces conflits se jouent dans les arcanes du pouvoir, comment évolue l’espace médiatique ?
Philippe Zittoun : On peut observer trois périodes dans l’espace médiatique. La première, dès décembre 2010, voit le sujet émerger : les articles sont rédigés en suivant alors une structure classique « l’expert A dit que c’est mauvais pour l’environnement, l’expert B dit que c’est merveilleux pour l’économie ». La deuxième période, autour de mi-janvier février 2011, voit le basculement : ce sont les opposants qui font l’actualité, et donc les articles parlent de plus en plus de leurs arguments, de moins en moins des partisans du gaz de schiste. Et pour cause : il y a très peu d’acteurs prêts à se battre publiquement pour défendre le gaz de schiste. On observe alors un écrasement progressif : le gaz de schiste devient dans les médias un objet de victoire des opposants sur la question du sens. Et à partir de mars-avril émerge une troisième période, dans laquelle les journalistes ne disent plus seulement « des individus se mobi-lisent contre » ; ils disent « le problème du gaz de schiste ». Ils objectivent eux-mêmes le gaz de schiste comme problème. Ce qui ne se produit pas dans tous les pays. Et c’est très fort. Parallèlement, la mobilisation ne faiblit pas avec la deuxième solution — la commission d’enquête. Pis encore, elle se radicalise : le message initial, « on veut un gel des permis et plus d’information », se transforme, une fois ce gel obtenu, en « non au gaz de schiste » tout court. Le mouvement ne peut pas garder le même ciment. Il se durcit. Et la deuxième solution s’effrite à la fois en interne et en externe.
La troisième solution : comment une loi s’impose en huit jours
Pouvoirs Locaux : Comment arrive-t-on alors à la troisième solution, qui est l’interdiction législative ?
Philippe Zittoun : Il y a une agrégation de plusieurs éléments. Le premier, c’est le Parle-ment. Les parlementaires des régions concernées sont interpellés et se mobilisent, et c’est plutôt transpartisan. Le sujet revient régulièrement à l’Assemblée, un petit collectif se constitue. Inter-vient alors un élément institutionnel nouveau : la réforme constitutionnelle de 2008 qui accordait à l’opposition une journée mensuelle pour fixer l’ordre du jour.
Un député (PS) habile, président de commission, décide d’en profiter pour déposer une proposition de loi sur l’annulation des permis de gaz de schiste, en tablant sur le fait que le sujet divise la droite. Christian Jacob, président du groupe LR, voit le coup venir : il reprend la proposition du PS et la dépose en son nom propre le lendemain. Nous sommes fin mars.
Le deuxième élément, c’est le contexte politique de François Fillon. L’échec des élections canto-nales affaiblit le Premier ministre, que Nicolas Sarkozy envisage de remplacer. Christian Jacob en profite pour lui reprocher de ne pas écouter assez les députés. François Fillon cherche à se maintenir et ne veut surtout pas apparaître divisé face à la proposition du PS. En huit jours — du 30 mars au 8 avril 2011—, sous une pression énorme et dans un contexte où il doit faire des gestes vis-à-vis du Parlement, le gouvernement décide de mettre la proposition de loi de Christian Jacob en priorité à l’agenda.
Mais le conflit ne disparaît pas pour autant : au sein du cabinet de François Fillon, deux stratégies s’affrontent. Certains disent : ce sujet nous empoi-sonne, débarrassons-nous-en. D’autres proposent un moratoire de deux ans pour passer par-dessus les présidentielles. Les acteurs bureaucratiques apprécient d’esquiver les échéances en se disant qu’après les élections, ils retrouveront leur capacité d’influence et on pourra revenir tranquille-ment sur le sujet.
Ce qui va suivre, c’est la construction d’un texte de loi en quatre articles, sur une période de trois à quatre mois, dont chaque article va connaître environ quinze versions. C’est là que ce que j’appelle la « transilience » joue à plein : pour survivre, un énoncé ne doit pas seulement résister (la fameuse résilience), il doit se trans-former. Prenons l’article 1 : « Nous allons interdire le gaz de schiste. » Première objection des juristes du ministère : « gaz de schiste » n’existe pas dans le vocabulaire juridique. Ils proposent d’y substi-tuer « gaz non conventionnel » et marquent ainsi de leur empreinte l’article. Mais une nouvelle voix monte : les acteurs du gaz de houille, qui n’utilise pas la fracturation hydraulique, protestent qu’ils seraient eux aussi visés. On reformule donc pour interdire non plus le gaz non conventionnel mais la méthode de fracturation hydraulique. Objec-tion suivante : la géothermie utilise elle aussi la fracturation. Nouvelle reformulation. On finit par interdire la fracturation hydraulique dans l’exploration du gaz et du pétrole.
Chaque formulation crée des liens et des compa-tibilités, mais laisse aussi des trous. Et le grand trou de cette loi — sur lequel personne ne se mobilise à l’époque — c’est qu’en n’interdisant pas le gaz de schiste lui-même mais la méthode de fracturation, on autorise l’importation. C’est devenu un sujet énorme depuis la guerre en Ukraine : la France importe aujourd’hui massive-ment du gaz de schiste des États-Unis. Ce trou-là, personne ne l’avait anticipé en 2011.
Ce que ce cas nous apprend sur la fabrique des politiques publiques
Pouvoirs Locaux : Qu’est-ce que ce cas,in fine, nous apprend sur la manière dont l’État gouverne et fabrique ses politiques publiques ?
Philippe Zittoun : Il met à nu, en quelques mois, l’ensemble des dispositifs de la fabrique des politiques publiques : le rôle des médias, le rôle des mobilisations, le rôle d’une administration fragmentée. On voit à la fois des dispositifs très nombreux et leur incapacité à s’articuler. Ce que j’appelle la fabrique politique des politiques publiques est mise à nu par leur incohérence même.
Loin d’être atypique ou exceptionnel, c’est un cas qui exacerbe des mécanismes ordinaires. On voit le rôle d’un bureau invisible de quinze agents, amoureux de leur sous-sol et ignorés de tous, qui détient le monopole de l’expertise sur un sujet pendant des années. On voit comment un problème n’existe pas tant que des acteurs ne le définissent pas comme tel ; comment des mobilisations, pour être efficaces, ont besoin d’atterrir : d’avoir des victimes identifiables, d’assembler des fragments de problèmes en une définition cohésive. Et on voit comment des conflits inter-administratifs et intra-ministériels peuvent paralyser une réponse gouvernementale.
Pouvoirs Locaux : On dit souvent que la capacité à gouverner dépend de la capacité à travailler ensemble, à « casser les silos ». Votre analyse suggère-t-elle que c’est possible ?
Philippe Zittoun : Non. Et je dirais même que c’est une question mal posée. Ce n’est pas qu’il faudrait arrêter les silos ; on ne peut pas les arrêter. Les gens qui créent des organes de coordination finissent généralement par créer un autre silo : celui de la coordination. La fragmentation n’est pas un dysfonctionnement du système ; c’est son mode de fonctionnement. On ne peut pas gérer le changement climatique comme une totalité : on le divise en petits morceaux, on le fragmente, et c’est cette fragmentation qui permet au gouvernement de le rendre gouvernable. C’est le point de départ de toute action publique.
La tension permanente entre fragmentation et nécessité de construire du collectif n’est donc pas un problème à résoudre : c’est la condition même du gouvernement. Le mode de gouverne-ment peut évoluer sur la forme, mais sur le fond, il ne change pas.
Pouvoirs Locaux : Vous travaillez en ce moment sur d’autres sujets dans cette veine ?
Philippe Zittoun : Oui. Je travaille sur la question des gouvernements confrontés à des situations qu’ils ne comprennent pas — les crises. Le concept que j’utilise est celui de policy transaction : l’idée est que ce qui se joue toujours dans une politique publique, c’est moins l’interaction entre deux entités distinctes, une société qui a des problèmes à résoudre et un État qui doit proposer des solu-tions, qu’un dispositif politique transactionnel de pouvoir et de savoir (ou de « pouvoir-savoir » pour reprendre un concept de Michel Foucault) où ces deux ensembles sont indistingables et entremêlés : une politique publique est le lieu où se discute à la fois la définition d’un monde désordonné, fragmenté et incertain où se forgent un besoin d’autorité publique et une définition de l’État comme autorité légitimée par sa capacité à prendre en charge cette incertitude et cette fragmentation, à domestiquer les comportements et à produire de nouveaux récits sur le futur pour y remettre de l’ordre et de la certitude. et que cela est toujours en plein mouvement, toujours en situation. C’est cette dimension transactionnelle, vivante, qui fait à mes yeux tout l’intérêt de l’étude des politiques publiques.
