Fédéralisme : un modèle pour la réforme de l’État ?

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Quelques précisions terminologiques sont toujours utiles en introduction : le fédéralisme est défini comme union entre états, foedus signifie alliance en latin. En général un État fédéral procède par le bas, c’est-à-dire et la création d’un projet commun par des états, après un passage par une étape confédérative — relevant elle d’un traité international et non d’une constitution. La Fédération procède d’une constitution mais n’absorbe pas les États fédérés, instaurant un partage de souveraineté. Il faut donc articuler les ordres juridiques en vertu du principe de pluralisme. Le second principe d’un état fédéral est celui d’autonomie 1; le troisième, celui de participation.

En évoquant le fédéralisme, l’accent est mis sur une dimension essentielle de la définition d’un état, à savoir le rapport au territoire ; il est certes délimité de façon stable — il s’agit d’un état —, mais composé d’une mosaïque identitaire – les entités fédérées ont souvent une certaine cohésion culturelle et politique. La dimension territoriale est toujours constitutive de la politique : lieu de vie, habitat, protection de l’environnement et rapport à cet environnement immédiat — la nature et les « voisins »2 —, influencent la structuration du jeu politique. Dans les démocraties contemporaines, les élections locales confèrent une légitimité aux institutions à différents échelons – la décentralisation a été pensée dans les années 1980 pour régénérer le consentement au système. La représentation de l’État dans les territoires n’est pas neutre sur l’agrégation et/ou la concurrence des imaginaires spatiaux et des institutions et actions publiques locales.

À ce sujet, l’allocation de valeurs entre le centre et les périphéries diffère ; il y a certes complémentarité, mais aussi concurrence et conflits d’efficacité et de reconnaissance entre territoires. Dans le contexte mondialisé, des tensions dues aux flux de populations, flux de biens symboliques et matériels, relativisent par ailleurs la puissance du contrôle étatique ; cela représente un appel d’air pour les mobilisations locales. Ainsi, la crise identitaire, soit le besoin individuel et collectif de trouver des repères, alors qu’habitudes et droits usuels font moins sens, peut nourrir ici ou là des aspirations au souverainisme exprimé en deçà de l’échelon « national » … jusqu’au séparatisme ?

Dans ce contexte donc, la question posée ici est de savoir si le régime fédéral comme mode d’organisation territorial ascendant et participatif de l’État présente des atouts en termes de cohésion et de légitimité pour prévenir une sécession. Il semble que le fédéralisme, toujours complexe, permet une prise en compte des attentes des populations sans souffrir d’un déficit disqualifiant de bonne gouvernance. Il en résulte cependant une complexité organisationnelle qui peut dans certains cas limites, au mieux maintenir un semblant d’ordre dans un désordre, souvent entretenu par des clivages sociétaux profonds. La régulation peut donc être déceptive. Elle n’est pas pour autant nulle.

Ainsi, l’étude du fédéralisme est d’abord opérée au regard de la dialectique centre/périphérie (1). Mais, au-delà de cet aspect organisationnel, l’analyse des relations entre identités et légitimité importe (2).

Le fédéralisme, entre pluralisme juridique et complexité organisationnelle

Sur le plan du droit, la reconnaissance d’une forte autonomie est acquise, puisqu’une entité fédérée constitue un ordre juridique plein et entier marqué par une Constitution ; par ailleurs, le fédéralisme procède par le bas, faisant cas des revendications la liberté des territoires et des communautés d’intermédiaires (A).

Les États fédérés ont donc de nombreuses compétences à charge. Ils ne sont pas épargnés par la réforme des organisations publiques effectuée depuis trente ans au nom de la performance. Ainsi, les évolutions des États fédéraux examinés ne sont pas claires, oscillant entre tendances centripètes et centrifuges, avec un bilan incertain sur les inégalités. Et ne ressort nullement de ces changements, une quelconque clarification du qui fait quoi (B).

Les principes d’autonomie et de participation

La compétence générale est donc souvent accordée aux États fédérés, l’État fédéral n’ayant qu’une compétence d’attribution. Observons le cadrage constitutionnel de l’État allemand, qui correspond trait pour trait au modèle de l’État fédéral. Puis évoquons l’Espagne, comme État régional sans doute en transition vers une fédéralisation.

L’État fédéral allemand : les règles d’or du fédéralisme

Les États fédérés ou Landers disposent de leur Constitution et de leur Cour constitutionnelle, soit d’un ordre juridique plein et entier, propre à un État. Dans ce cadre, un Land a un pouvoir législatif - en Allemagne, en vertu de l’article 30 de la Constitution, la compétence générale de base lui revenant « à moins que la loi fondamentale en dispose autrement »3. En vertu d’un principe d’autonomie reconnu en droit constitutionnel, en Allemagne, la Cour constitutionnelle arbitre les différends entre Lander (16) ou entre Lander et État fédéral après saisine du Bundesrat — la seconde chambre —, du gouvernement fédéral, ou d’un Parlement des Lander.

La pratique conduit jusqu’en 2006 à une recentralisation progressive et une homogénéisation du droit au détriment de l’autonomie des Lander - État fédéral unitaire. Mais la Cour constitutionnelle confirme que des dispositions législatives qui sont différentes entre les Landers ne sont pas seulement admissibles mais sont intentionnelles : faciliter la pluralité est un élément essentiel du principe de l’État fédéral… Cette jurisprudence a été confirmée le 8 mai 2013, sanctionnant un fédéralisme non égalitaire et concurrentiel4.

Le principe de participation est complémentaire de celui d’autonomie ; il est lié à la représentation des territoires au centre. Une seconde chambre les représente donc au cœur de l’État fédéral. La composition du Bundesrat5 inclut exclusivement des membres des Gouvernements de ces États fédérés. Il a des pouvoirs parfois égalitaires avec le Bundestag ; existe aussi un droit de veto sur les lois qui ont un caractère fédéral ; pour le reste, le veto est suspensif. La réforme de 2006 limite cependant le nombre de lois soumises à ce veto à 25 %, contre 60 % auparavant. Par ailleurs, le Bundesrat est associé à la fabrication de la norme européenne et compte autant que le Bundestag dans une révision constitutionnelle. Si parfois l’autonomie est toute relative du fait des réformes (cf. infra), le principe de participation reste intact.

Espagne : en voie de fédéralisation

De façon différente en Espagne, état régional, Le Sénat ne représente pas exclusivement les Autonomies, puisque 4/5e des sénateurs sont élus au suffrage universel pour 4 ans sur la base des circonscriptions provinciales ; par ailleurs Le Sénat a beaucoup moins de pouvoirs que la Chambre des représentants. Les Communautés ou Autonomies6 ne disposent pas de Constitution mais d’un statut — les « régions » sont dotées d’un pouvoir législatif variable en fonction du statut de chacune — ; elles n’ont pas de Cour constitutionnelle. La Constitution espagnole du 28 décembre 1978 est fondée sur l’unité indissoluble de la Nation et la patrie commune et indivisible de l’Espagne, mais reconnaît et garantit les nationalités et les régions, ainsi que la solidarité qui les lie. « Si tous les pouvoirs émanent du peuple espagnol (art. 2), en émane d’abord le pouvoir constituant qui est par là même unitaire, quelle que soit la diversification territoriale ultérieure des pouvoirs qu’il constitue. Lui seul a capacité de définir la communauté politique et l’État ». Juridiquement, l’État espagnol ne relève donc pas de la catégorie de l’État fédéral, mais plutôt de celle d’État régional.

Mais du fait de l’autonomie croissante accordée à certaines communautés, l’Espagne serait en voie de fédéralisation, notamment à la lumière des statuts du Pays basque de la Navarre et peut-être de la Catalogne. Certes, la Constitution réserve certaines prérogatives à l’État central en vertu de l’article 149-1- (le droit d’asile les conditions d’exercice de la citoyenneté la justice ou la défense), mais dans le cadre du statut spécial7, toutes les autres compétences sont dévolues aux Autonomies. Des pactes sont signés avec l’État central alors que progressivement, les régions ordinaires disposent du « niveau maximal de compétences permis par le mécanisme complexe de l’article 149-1 » : la distinction entre Communauté et Autonomie s’est donc atténuée.

La complexité résultant du différentialisme est telle sur le plan juridique, que dans le cadre des fonctions attribuées à l’État central, les Autonomies peuvent aussi légiférer ; par ailleurs l’État central peut lui, au nom des conditions fondamentales de solidarité nationale, intervenir dans tous les domaines. En conséquence, le plus souvent les Autonomies complètent et adaptent la base juridique de l’État central espagnol. L’intrication des interventions est la norme. Les régions ont gagné fortement en compétences pendant les 40 dernières années : les Communautés sont par exemple devenues responsables — comme en Allemagne — de la santé et des programmes scolaires, des professeurs et des diplômes. 60 % du budget des Autonomies repose aujourd’hui sur ces deux compétences8.

Les nouveaux statuts régionaux, en particulier celui de la Catalogne (2006), ont conduit à un accroissement et à un renforcement sensible des compétences des Communautés autonomes9. Les nationalistes continuent à viser une relation la plus proche possible de l’équivalence entre l’État espagnol et la Generalitat catalane, privilégiant les relations bilatérales. Le statut catalan crée des organes, comme la Commission bilatérale Généralité-État et la Commission mixte des affaires économiques et fiscales État-Généralité. La technique de « blindage10 des compétences » vise aussi à empêcher le législateur national et le Tribunal constitutionnel de réduire l’étendue des compétences communautaires. Car ce dernier est compétent pour juger des lois adoptées par les communautés. Rétrospectivement, le juge est plutôt protecteur des compétences des régions, sans déjuger le principe fondateur d’unité espagnol.

La portée juridique floue des statuts pourrait donc conduire à une évolution fédérale. Certes, « parce qu’elle n’est pas égale à la souveraineté, l’Autonomie s’analyse en un pouvoir limité, … ne constituant qu’une partie du tout… ». En Espagne, en matière financière par exemple, les Communautés autonomes doivent respecter le « principe d’unité du marché, le principe de légalité fiscale, les principes de solidarité et de coordination. » Mais la Constitution s’étant bornée à consacrer le droit à l’autonomie sans en établir le régime juridique, celui-ci se serait en quelque sorte trouvé déconstitutionnalisé. En conséquence, ce serait aux statuts qu’il reviendrait d’en configurer le contenu en application du « principe dispositif » (les parties définissent le contenu) susceptible de servir indéfiniment, au fur et à mesure des velléités réformistes et de la fièvre indépendantiste – cf. infra11.

Les réformes des États fédéraux ne clarifient pas l’autonomie locale

Dans le cadre de la mondialisation, les États fédéraux ne sont pas exempts de réformes qui veulent « améliorer » la performance publique. Les oscillations entre recentralisation ou décentralisation sont constatées, ajoutant en fait à l’illisibilité organisationnelle. Par ailleurs, des mobilisations autonomistes, donnent lieu à des organisations et des négociations complexes et aléatoires, qui ne permettent pas de sortir de certaines confusions fédéralistes. Le résultat sur le plan de la cohésion territoriale est incertain. De ce point de vue comme pour les États unitaires, les succès des réformes semblent maigres.

En Allemagne : différentialisme et fédéralisme coopératif

La territorialisation variable de la fabrication de la décision et de son application, trouve en Allemagne après la réunification, des points d’accord au niveau fédéral en dernier ressort. Ils relèvent d’un art de la négociation permanente entre les niveaux. Depuis une vingtaine d’années, plusieurs réformes cherchent à clarifier, mais elles hésitent toujours entre renforcer les interventions fédérales ou conforter l’autonomie fédérée. Un mouvement de balancier est donc constaté : en Allemagne après 1994, une réforme cherche à limiter l’intervention de l’État fédéral mais en 2006, une révision constitutionnelle de septembre12, réduit le nombre de cas dans lesquels la loi fédérale dépend de l’approbation du Bundesrat — soit 40 % des lois —, limitant donc la portée du principe de participation. La réforme invente par ailleurs une intervention fédérale par nécessité, permettant à l’État central d’intervenir dans des matières octroyées aux Länder13.

En contrepartie cependant, la catégorie des lois-cadres est supprimée et davantage de compétences sont attribuées aux Lander, qui obtiennent à l’occasion 17 matières. L’État fédéral se retire aussi définitivement de la recherche universitaire. Six matières dont l’aménagement du territoire où l’enseignement supérieur peuvent faire l’objet de dérogations en faveur des Länder… Cette dérogation constitue une exception au principe de la loi fondamentale, en vertu duquel le droit fédéral l’emporte sur le droit fédéré.

Ceci aboutit en conséquence, à des régimes très différents (différentialisme) : par exemple pour les fonctionnaires, les rémunérations et les droits sont distincts notamment au vu de la richesse de chaque Land, même s’il continue à exister un statut général commun pour la fonction publique en Allemagne – par exemple, les salaires des chercheurs peuvent différer de 10 % en fonction du Land considéré. Dans tous les cas, la complexité est constatée, avant comme après les réformes : l’absence de diplômes universitaires nationaux est la norme, entravant parfois la mobilité de l’emploi. Ainsi, le système éducatif allemand est fortement décentralisé : l’absence d’un programme national pour l’enseignement de l’histoire est une des conséquences les plus manifestes du fédéralisme.

Malgré un tel degré d’autonomie, tous les Länder se sont mis d’accord sur des « standards d’exigence pour les épreuves de l’Abitur » (EPA) – restituer, expliquer, aborder un problème nouveau avec méthode. La coordination fonctionner ainsi en vertu d’un fédéralisme coopératif14 ; l’illustrent aussi l’existence d’une conférence permanente des ministres de la culture et surtout, la coutume générale d’un « comportement fédéral amical ». De fait, l’attitude coopérative est aussi mise au service de l’attractivité territoriale - pour stimuler la recherche dans une visée de compétitivité internationale.

Il faut cependant garder à l’esprit que la concurrence entre territoires peut être fondée sur la quête de performance, et qu’elle contribue au creusement des inégalités. Le principe de péréquation est certes constitutionnalisé — article 106 —, ayant pour objectif de réduire les disparités socio-économiques interrégionales. Après la réunification, certains Länder (ex : Sarre, Brême, Berlin) sont longtemps dépendants du Fonds de péréquation des Länder (FPL) pour survivre. Mais une réforme de 2020 l’abolit. Depuis, la Fédération s’engage à verser 9,7 milliards d’euros annuellement aux Länder moins riches. Jusqu’à quand ?

D’autant qu’en échange, elle « récupère des compétences, comme en matière de gestion et de planification des autoroutes, ou de gestion des systèmes numériques d’accès à l’administration »15. Selon R. Sturm, « les Lander sont de plus en plus politiquement impuissants, en raison à la fois de la réduction de leur champ de compétences à des domaines insignifiants et de leur manque de ressources. »16. Et les inégalités régionales restent importantes, nourrissant désormais le vote populiste et parfois, un désir de centralisation17.

En Espagne, la question épineuse de la liberté fiscale locale

L’enjeu de la péréquation est également déterminant en Espagne, puisqu’une partie des mobilisations nationalistes est fondée sur l’idée que les riches contribuent trop à la solidarité territoriale. Essayons de comprendre les règles du jeu et le fonctionnement du financement des collectivités. Il existe des commissions mixtes de transfert de compétences créées en 1980 et surtout les conférences sectorielles institutionnalisées depuis 1992, qui sont des modes de régulation usuelle mettant en place une gouvernance – elle porte aussi sur les finances, sujet sensible via le Conseil de la politique fiscale et financière (CPFF). Le système conventionnel est comparable à l’exemple allemand.

L’autonomie financière des entités locales, en particulier régionales inclut un pouvoir fiscal, soit la capacité de créer des impôts sauf dans les domaines régaliens. Il s’agit notamment d’avoir « des ressources propres suffisantes et d’en user de façon libre. ». L’article 156 de la Constitution de 1978 garantit une autonomie financière aux Communautés autonomes, et l’article 142 exige que les collectivités territoriales aient des « moyens suffisants » provenant de « leur propre imposition et de leur participation à celle de l’État et des Communautés autonomes »18. Mais elle s’est surtout matérialisée par le partage d’impôts étatiques (ex : IRPF en Espagne à partir de 1993), la fiscalité additionnelle (surtaxes aux impôts de l’État) alors que la fiscalité propre est résiduelle - prélevée sur le foncier, les activités économiques et le revenu des personnes physiques. L’impôt transféré représente en effet 80 % de leur budget19. La part perçue par les gouvernements régionaux sur l’impôt sur le revenu est de 50 % tout comme sur la TVA, et monte à 58 % sur les impôts spécifiques.

Par ailleurs, la faible contribution des régions riches à la solidarité territoriale (avec l’exclusion du Pays basque et de la Navarre de ce système) est compensée par la forte contribution de l’État et celle du secteur immobilier - levier de fiscalité locale contribuant du fait de la crise, à un endettement important de l’ensemble des autonomies. La recherche de la stabilité budgétaire s’est alors imposée, l’État central soumettant les autonomies à des réformes de performance publique20. Il en résulte un mécontentement et des rancœurs croissantes en régions, les riches souhaitant moins contribuer. Cette situation est en partie le moteur du nationalisme catalan, la classe politique réclamant un statut financier et fiscal particulier équivalant à celui qui existe en Navarre et au Pays basque - qui est plus avancé en matière de pouvoir fiscal, le régime foral permettant une collecte directe de l’impôt pour n’en reverser qu’une part à l’État central.

En Allemagne, un problème comparable se pose, après que la péréquation a permis aux Lander de l’Est d’atteindre 80 % du PIB moyen. Les disparités se perpétuent désormais du fait d’une solidarité territoriale insuffisante. Ainsi, l’évolution du fédéralisme fait craindre la montée en puissance de la concurrence entre les Landers. Par ailleurs le vieillissement de la population va renforcer la dualisation du territoire entre zones attractives et zones en déclin. Donc, non seulement les réformes n’ont pas clarifié la visibilité des compétences, mais elles peuvent relancer un certain identitarisme, alimenté sous plusieurs angles par la montée des inégalités.

Le fédéralisme face aux enjeux identitaires

Le questionnement du fédéralisme sur le plan politique ne peut éviter celui de sa légitimité - c’est-à-dire du consentement suscité pour obéir à l’ordre proposé. Par ce détour, il s’agit pour nous Français, qui connaissons l’État unitaire, d’essayer de comprendre que le modèle qui est le nôtre n’est pas le seul capable de garantir une cohésion sociale territoriale face aux ferments éventuels de séparatismes territoriaux. Peut-être pourra-t-on même considérer qu’une organisation plus ouverte aux logiques locales, préviendrait la surenchère de tensions autonomistes.

Plus d’autonomie et plus de coordination horizontale peuvent en effet contribuer à une légitimité préservée, notamment lorsque les dynamiques centrifuges se font jour. Ainsi qui dit fédéralisme ne signifie pas forcément plus d’inégalités en dépit du différentialisme. Gardons aussi à l’esprit que le sujet de la légitimité repose beaucoup sur l’efficacité de l’action publique – par exemple en temps de crise, notamment avec les risques climat ou autres catastrophes. La période Covid indique que l’État fédéral est loin d’être incompatible avec la régulation des épisodes critiques. Un autre type de crise repose sur le nationalisme qui peut pousser une région à réclamer la sécession. L’exemple espagnol indique qu’une régulation est possible (A).

Sur le plan des communautarismes, cas limite inimaginable pour un Français, est celui d’un État fédéral très minimaliste fondé sur la reconnaissance d’autonomies identitaires, comme l’est le cas belge - ayant établi une démocratie consociative21. Sans en faire un modèle, son existence durable peut renseigner sur les possibilités de sauver une union, lorsque la Nation est chancelante (B).

Le (quasi)fédéralisme est résilient

Du fait de sa complexité et de son fonctionnement en réseau n’excluant pas la régulation, le modèle (quasi)fédéral semble capable de gérer les inégalités et se révèle assez résilient22 aux crises actuelles touchant les États. L’une des causes majeures d’affaiblissement démocratique et d’unité nationale résulte de la montée des inégalités. La comparaison entre les États-Unis et l’Union européenne semble indiquer que l’État fédéral via son levier fiscal, peut permettre de lutter contre les inégalités régionales. Par ailleurs, confronté à des mobilisations indépendantistes, un État fédéral est-il forcément voué à l’échec et à la sécession ? S’il est vrai qu’un État quasi-fédéral comme l’Espagne est confronté à des revendications régionalistes autonomistes, il n’en demeure pas moins que pour l’instant, il parvient à réguler la situation. Qui dit État fédéral ne dit donc pas forcément plus d’inégalités ou encore séparatisme avéré à plus ou moins long terme. Ceci indiquerait que confronté aux risques de conflits actuels, l’État fédéral n’est pas moins résilient qu’un État unitaire. Enfin, il permet aussi une régulation de crise comparativement pas moins performante que celle d’un État unitaire, comme l’indiquerait la période Covid.

Ordre menacé : oui, mais parvenant à réguler les différences voire les différends

En comparant les États-Unis et l’Union européenne dans ses capacités redistributives, L. Davezies23 observe que le mécanisme national de solidarité inter-régional est plus efficace dans le cadre fédéral. Si les données datent un peu, la comparaison établit la possibilité d’un État fédéral moins inégalitaire entre régions qu’un « objet institutionnel non identifié » comme l’Union européenne. La comparaison des disparités de revenus entre États fédérés aux États-Unis avec les différences États nations en Europe, joue donc en faveur des États-Unis, si l’on prend en compte la dimension interrégionale. L’Europe juxtapose des systèmes de redistribution nationaux qui ne contribuent pas assez à résorber les inégalités entre régions. Il manque ainsi à l’Union européenne un fédéralisme redistributif contraignant en faveur d’une solidarité entre régions et ce, en dépit de la politique de cohésion régionale. Le budget communautaire est de l’ordre de 1 % du PIB européen et mobilise 2 % des impôts des contribuables européens, alors que le budget fédéral aux États-Unis atteint 25 % du PIB et 66 % des impôts y contribuent — jusqu’à Trump.

Dans le même temps, les États-Unis n’ont aucune politique publique de solidarité territoriale ; le simple mécanisme fiscal suffit à péréquer. En Europe, les régions riches d’un pays aux revenus moyens, peuvent être plus pauvres que les régions pauvres d’un pays favorisé ; or, elles ne bénéficient pas de la solidarité territoriale européenne, car considérées comme riches dans leur Nation. Les régions favorisées d’un pays pauvre sont donc systématiquement perdantes. Les particularismes culturels préviennent l’opportunisme des mobilités24, mais cela contribue à nourrir l’égoïsme régionaliste ou nationaliste au sein d’un même pays.

La question des inégalités se pose de plus en plus crûment, alimentant les frustrations et les revendications identitaires25. Désormais, l’un des arguments des autonomistes repose sur l’idée que les petites entités peuvent dans le cadre de la mondialisation, maximiser leurs profits en s’affranchissant du fardeau de la solidarité. Certains travaux notamment ceux de E. Laurent mettent en avant dans le cadre d’une économie financiarisée, les apports d’une petite taille avec : une meilleure cohésion sociale, une bonne confiance dans le gouvernement et une aisance à s’adapter et à gérer des ajustements structurels rapidement - 36 paradis fiscaux recensés sont des petits ou très petits pays26. Ainsi, depuis une trentaine d’années, l’évolution porte au plus haut les îlots de la croissance à haute valeur ajoutée que sont les métropoles, et contribue à l’accroissement des inégalités. Le développement des secteurs innovants a un effet d’enrôlement territorial en amont comme en aval assez faible, du fait de la concentration des coûts d’externalisation sur un espace réduit : un territoire à fort potentiel n’a pas besoin de ses voisins immédiats pour se développer ; il va plutôt chercher à s’insérer dans un réseau monde de centres productifs. Cette dynamique fracture la solidarité interrégionale.

Certains comme L. Davezies, pointent donc dans les mobilisations nationalistes actuelles, une poussée des égoïsmes et un rejet des principes d’égalité territoriale. En gros, les régions les plus riches des États veulent moins participer à une forme de keynésianisme territorial. Le séparatisme des riches est qualifié de mouvement de conflits postnationaux - par exemple pour qualifier ce qui se passe dans la Flandre belge, le Groenland, la Padanie, La Catalogne, la Slovénie ou le Pays basque espagnol dès les années 1990… Tout ceci peut contribuer à une fédéralisation destructrice (se séparer) plutôt que contributive - faire en commun. La revendication fondée sur les intérêts peut alors rejoindre des arguments plus culturels — linguistique, ethnique ou religieux — ; ainsi les Flamands constituent une communauté linguistique majoritaire en nombre, mais dominée par les francophones en 1830. Depuis, cette communauté est économiquement dominante : dès lors, elle peut entrer dans une dynamique séparatiste, son intérêt à la cohésion belge devenant faible27.

Lorsque l’intérêt économique et l’identité réelle et imaginaire se combinent, la question de la sécession ne serait pas loin, la plupart du temps dans des régions métropolitaines de second rang, qui peuvent obtenir des succès, mais insuffisants pour ne pas produire une certaine amertume. Il est vrai que la Catalogne par exemple, connaît un endettement important dès les années 2000 et une situation économique défavorable depuis la crise des dettes souveraines ; le surtourisme alimente aussi une frustration et un rejet des locaux. L’essor barcelonais ne ruisselle pas forcément jusque dans l’arrière-pays agricole et montagnard. Il faut également noter comme base du succès régionaliste, d’une part la revendication d’un localisme fermé, exclusif de type nationaliste. Y participe aussi d’autre part, l’essor d’une idéologie localiste prônant le recours au terroir, à la fois pour des raisons écologiques et pour des raisons humanistes pour retrouver l’inspiration autogestionnaire — la conceptualisation des communs se situe plutôt au niveau de l’action de proximité, tout comme le concept de capabilité, prôné par Amartya Sen.

Les revendications identitaires distinctes peuvent s’accorder sur une composante structurante de la Nation, à savoir la langue. En Catalogne, depuis longtemps, la mobilisation nationaliste veut que la « normalité » soit l’enseignement non pas du, mais en catalan. Ce processus a consisté à « privilégier l’usage du catalan dans les espaces publics (panneaux de circulation, par exemple), à l’école, dans la fonction publique, etc. ». Un Service de Conseil Linguistique a été mis en place. La langue est devenue « l’élément central de la représentation de l’identité catalane », et donc le moteur de l’idéologie nationaliste. Les administrations régionales nationalistes ne défendent pas les droits des citoyens bilingues et ne combattent parfois pas les pratiques visant à faire partir les citoyens trop bruyamment non nationalistes. Ici, la revendication égalitariste est telle, qu’elle crée de la discrimination à l’encontre des non Catalans28.

De proche en proche, les réformes institutionnelles, notamment du statut catalan, sont largement inspirées par des partis nationalistes, dont l’objectif final est l’accès à la « pleine souveraineté de leur Nation ». Cette logique « conduit à récuser l’égalité des régimes d’autonomie (cohérente avec une conception fédérale de l’État) et à revendiquer une différence fondée sur le caractère de Nation propre à la Catalogne » - différentialisme exacerbé29. Le statut catalan adopté en 2006 la définit donc comme une Nation et son Article 2- 2 affirme que les pouvoirs de la Généralité émanent du peuple de Catalogne. Il est perçu par certains comme un défi à l’unité espagnole. Le contexte de la décision du Tribunal constitutionnel de 2010 relative au statut de 2006, ajoute à la crise juridique et politique : lorsqu’il se prononce, le Tribunal constitutionnel se trouve confronté à une norme auréolée d’une triple légitimité démocratique30. Dans ces circonstances, la censure de l’essentiel des objectifs du statut catalan de 2006 quatre ans après son entrée en vigueur, conduit à opposer frontalement logique légale et légitimité démocratique, pour ouvrir la voie à un nationalisme catalan plus populiste.

Ainsi, la feuille de route indépendantiste établie dès le 19 décembre 2012 avec l’accord entre Artur Mas Gavarró (CIU) et Oriol Junqueras i Vies (ERC) débouche politiquement sur une consultation d’autodétermination en 2014 : « le peuple de Catalogne a, pour des raisons de légitimité démocratique, le caractère de sujet politique et juridique souverain » … La Résolution 1/XI du Parlement catalan (9 novembre 2015) visant la « création d’un État catalan indépendant sous forme de République », et la Résolution 306/XI (4 octobre 2016) proclamant le « droit imprescriptible et inaliénable à l’autodétermination de la Catalogne » sont votées…31 Mais le paroxysme repose sur la Loi du 8 septembre 2017, proclamant que « la Catalogne se constitue en République de droit, démocratique et sociale, dans laquelle la souveraineté réside dans le peuple de Catalogne »32. Enfin, la déclaration du Parlement du 27 octobre 2017 : suite au « simulacre de référendum » du 1er octobre, proclame l’indépendance de la Catalogne…

Dans ce cas, la régulation par l’autonomisme semble au bord de l’échec.

Pourtant, le Tribunal constitutionnel espagnol a annulé les mesures sécessionnistes33, réaffirmant que la souveraineté appartient exclusivement au peuple espagnol dans son ensemble, et qu’aucun « peuple d’Espagne » ne dispose d’un « droit d’autodétermination » unilatéral. Le pouvoir référendaire n’appartient qu’à l’État. Dans tous les cas, La déclaration d’indépendance ne sera pas publiée au Journal officiel de la communauté autonome et n’a pas été formellement approuvée par un vote des députés, ce qui la laisse sans valeur ni effets juridiques aux termes de la loi de transition juridique, qui imposait une proclamation par le Parlement espagnol réuni en session. M. Rajoy a par ailleurs déclenché l’article 155 de la Constitution, inspiré de la « coercition fédérale » allemande. Cet article prévoit que si une Communauté Autonome « ne remplit pas les obligations que la Constitution ou les autres lois lui imposent, ou agit de manière à attenter gravement à l’intérêt général de l’Espagne », le Gouvernement peut, avec l’approbation du Sénat, « adopter les mesures nécessaires pour la contraindre à l’exécution forcée desdites obligations ou pour assurer la protection de l’intérêt général considéré. »34. Destitution du président et des conseillers de la Generalitat, substitution de leurs fonctions par le Gouvernement central, dissolution du Parlement de Catalogne et convocation d’élections, enfin suppression d’institutions locales impliquées dans le processus indépendantiste, sont autant de décisions prises dans le cadre de cette sorte d’état d’urgence institutionnel. L’arrêt du Tribunal suprême du 14 octobre 2019, condamne par ailleurs neuf des treize accusés à de lourdes peines de prison (jusqu’à 13 ans pour Oriol Junqueras) pour « sédition » (visant à empêcher, « par la force ou en dehors des voies légales, l’application des Lois, l’exercice légitime des fonctions des autorités ») et « malversation ».

Depuis lors, il faut bien reconnaître que les autorités de l’État central parviennent à négocier avec les Catalans non seulement l’amnistie des nationalistes35, mais aussi jusqu’en 2025, le soutien des catalanistes à la majorité gouvernementale socialiste. Si bien que pendant 10 ans, avec un affaiblissement des nationalistes les plus radicaux de Catalogne, rendu visible lors des dernières législatives, une baisse en intensité du conflit et finalement une certaine régulation, ont été possibles. Et comme s’il s’agissait d’un retour à la normale gestionnaire, en deçà des querelles politiques et symboliques, le point de négociation repose sur la conservation de l’ensemble des impôts par le gouvernement catalan, qui verserait ensuite le surplus à l’Espagne, soit l’exact inverse de l’actuel système. Avec son PIB de 32 550 euros par habitant, la Catalogne génère plus de 19 % du budget de l’Espagne36. Et ne reçoit en retour que 13 % de ce budget, soit un manque à gagner annuel de plus de 20 milliards. À l’été 2024, le gouvernement de Pedro Sánchez a annoncé être prêt à accorder à la Catalogne un “financement singulier”. En échange, le parti indépendantiste ERC (Esquerra Republicana de Catalunya) a approuvé l’investiture du socialiste Salvador Illa à la tête de la Generalitat — vainqueur des législatives en mai 2024, après douze ans d’hégémonie des indépendantistes… Dans des conditions toujours tendues et très incertaines - C. Puigdemont (leader du Junts) a par exemple retiré son soutien au gouvernement de P. Sanchez fin 2025 -, la régulation fonctionne cependant.

Le fédéralisme moins efficace que l’État unitaire pour la gestion de crise ?

Confronté aux projets autonomistes identitaires, l’État fédéral est sur le fil de son unité et de son bon fonctionnement démocratique. Mais la légitimité d’un État repose aussi sur l’efficacité de ses politiques publiques, particulièrement de gestion de crise, puisqu’il est d’abord censé protéger sa population sur son territoire. Il n’est donc pas inutile de comparer la gestion de la crise de la Covid-1937.

La nature fédérale de l’Allemagne a conduit à des réponses décentralisées. Les compétences en matière de politique sanitaire sont principalement déléguées aux seize Länder, qui ont défini et mis en œuvre leurs propres «lois Corona» (Corona-Verordnungen). Pendant la crise, le gouvernement central à Berlin n’avait qu’une fonction de coordination, et l’Institut Robert Koch agissait comme conseiller scientifique pour classer les régions à haut risque. Malgré des conférences régulières entre le Bund et les Länder, les accords sur des restrictions générales étaient souvent des «soft lockdown» avec la faculté des Länder à imposer des restrictions spécifiques. Le fédéralisme coopératif tendait à converger vers des mesures restrictives minimales. Face à la propagation d’un nouveau variant et à l’augmentation rapide des cas fin 2020, A. Merkel a tenté d’imposer un «hard lockdown» national pour Pâques 2021, mais a dû annuler sa décision sous la pression économique et s’est publiquement excusée. Une nouvelle loi-cadre sur la protection contre les infections a cependant été introduite le 23 avril 2021, intégrant le principe du «Notbremse» — frein d’urgence. Cette loi a permis un certain rééquilibrage des compétences.

Par ailleurs, la coopération locale et régionale a prouvé qu’une « gouvernance à niveaux multiples des politiques de frontière(s) qui implique les niveaux local, régional et national est un atout pour la gestion de la pandémie. » 38. Le modèle fédéral plus souple, a permis de maintenir les régions transfrontalières comme des espaces de vie intégrés. La Covid-19 a mis en lumière la double nature du fédéralisme coopératif allemand : un obstacle à une coordination sanitaire nationale efficace au début de la pandémie, mais un atout pour la coopération frontalière, qui a aussi joué en faveur de l’Est de la France.

En Espagne, pendant la Covid-19, la décision de déclarer l’État d’urgence place les régions sous le pouvoir hiérarchique de l’État central : tous les fonctionnaires sont aux ordres de Madrid39. Or, le système de santé est fort décentralisé : avant la pandémie, les Communautés Autonomes géraient la quasi-totalité des compétences en la matière, y compris les hôpitaux et le personnel. Le ministère de la Santé a un rôle de coordination et l’État central continue à financer. La recentralisation initiale provoque cependant des tensions. Les régions n’apprécient de prime abord guère, ce centralisme de crise et l’opposition se cabre face à certains ratés logistiques – qualité des commandes. Pour autant, dès le 10 avril 2020, l’Espagne est en mesure de distribuer des masques dans le métro et en pharmacie et le 23, l’État d’urgence sanitaire est reconduit par le Parlement40.

Ensuite, P. Sanchez négocie continûment avec les régions, non sans accrocs, un retour progressif à une gouvernance partagée (Octobre 2020 - Mai 2021). Un deuxième État d’urgence a été déclaré le 25 octobre 2020, cette fois avec les présidents des CA comme « autorités déléguées »41. Cela a permis aux Communautés de « moduler, assouplir et même suspendre » certaines mesures autoritaires. Le Conseil interterritorial du système national de santé (CISNS), un organe de coordination entre le ministère de la Santé et les ministres régionaux de la santé, a joué un rôle crucial, se réunissant 82 fois. Une telle gouvernance permet de partager la décision, s’appuyant au plus niveau sur la Conférence des présidents42. Elle n’est pas par nature inefficace : vers le 20 janvier 2021, l’Espagne a procédé à plus de 800 000 vaccins lorsque la France parvient péniblement à 400 000 ; fin avril 2021, le taux d’incidence y est de 190 par habitants contre 455 en France. Globalement, ce pays se distingue par des indicateurs de santé supérieurs à ce qui pourrait être attendu pour sa réalité sociodémographique, avec une espérance de vie de 83,6 ans (la plus élevée de l’UE) et un nombre élevé de greffes. La réduction de la pression hospitalière et l’avancement de la vaccination (88 % de la population de plus de 11 ans vaccinée à la mi-octobre 2021) sont des signes positifs43.

Cela dit, la gestion des données Covid-19 a été initialement « insuffisante pour comprendre la dynamique de la pandémie et, dans une plus large mesure, pour aider à prendre de meilleures décisions en temps réel » en raison du manque d’homogénéité et des conflits de données entre le gouvernement central et les régions. Par ailleurs, « on peut dire que le système de santé espagnol a été submergé par le Covid-19 durant les premiers mois de la pandémie. Dans une large mesure, cela peut par exemple s’expliquer par des indicateurs tels que le nombre d’infirmières pour 1 000 habitants », inférieur à la moyenne européenne. « Il existe un assez large consensus sur le fait que les effets de la polarisation politique et de la gouvernance à différentes échelles en Espagne ont également entravé les réponses coordonnées en matière de santé publique. »44. Mais comme en Allemagne, la modularité de la réponse en fonction des moments, témoigne d’une agilité organisationnelle assez caractéristique de la culture de négociations permanentes entre État central et autonomies ; elle n’est pas par nature inefficace, y compris en temps de crise.

L’État unitaire tel que celui de la France n’est pas épargnée par les dysfonctionnements45. Ainsi, l’externalisation fonctionnelle constante de compétences caractéristique de la réforme de l’État, a provoqué une certaine dispersion dans la gestion de la crise sanitaire. À l’instar de la gestion des stocks de masques, la production et la distribution logistique étatique n’ont pas été exemptes d’incohérences sur les tests et les vaccins46. Si bien que les régions, départements et communes en sont parfois venus à suppléer l’État, voire à entrer en conflit avec lui47. Le lien public/privé peut aussi être moins fluide que voulu - voir commande de produits à l’international, et surtout piètre organisation des tests choix et des réseaux de distribution. L’État unitaire central a, semble-t-il, été performant pour mettre en place le premier confinement et coordonner les hôpitaux, mais moins au tout début, pour organiser la production et la commande de matériels nécessaires – à l’exception peut-être des respirateurs et des lits ?

Enfin, notre difficulté à nous adapter à la diversité territoriale face à la propagation du virus peut poser quelques questionnements48. Lors du deuxième confinement, le pouvoir central peine à sortir de l’injonction entre traitement égal des citoyens et prise en compte de la diversité des situations. En septembre, certains édiles, au contact de leurs administrés, contestent les critères et les décisions réveillant parfois la querelle entre territoires. Par la suite, soit à partir du 15 décembre 2020, des élus réclament un reconfinement sur leurs territoires, sans l’obtenir49. Le 14 janvier 2021, au vu de la progression prévisible de l’épidémie, le Premier ministre généralise le couvre-feu à 18 heures sans obtenir un fort compromis. Le sort différencié des zones les plus touchées pose de nouveaux problèmes… Plus tard, la propagation différenciée du variant Omicron pose les mêmes questions : comment adapter la réponse publique en étant agile, particulièrement dans les écoles, si les collectivités territoriales propriétaires des bâtiments ne pilotent pas ? 50...

La démocratie « consociative » peut-elle inspirer la gestion des autonomismes ?

Nous avons déjà remarqué que la polarisation politique en croissance dans les démocraties, pourrait entraver l’efficacité du fédéralisme à réguler les crises. En Espagne, pendant la Covid-19, « nous pensons que ces partis politiques ont privilégié une opposition sans nuance, utilisant la situation de la crise sanitaire et ses effets sur l’emploi, les fermetures d’entreprises, etc. pour éroder la coalition gouvernementale. »51. Nous observons le problème lors des inondations à Valence en 2024. En Belgique, pendant la Covid-19, des tensions épousant les frontières linguistiques et idéologiques ont été manifestes. La N-VA (néerlandophone) a parfois «instrumentalisé» le Comité de concertation sur la santé pour laisser d’autres partis assumer les mesures impopulaires. Plutôt que de forger une unité durable, les crises globales peuvent donc aussi exacerber les clivages structurels de l’État fédéral, notamment les oppositions culturalistes.

Au-delà de ce cas type, l’approfondissement de la crise climatique va probablement contribuer à l’affaiblissement de la légitimité des pouvoirs publics. L’instrumentalisation des risques qui mettent en forte insécurité les populations, ainsi que la persistance des inégalités territoriales et des clivages culturels marqués, constituent le terreau fertile du séparatisme. La crise la plus aboutie d’un État consiste en une partition ou sécession. La Belgique pourrait être concernée, du fait de la profondeur du différentialisme langagier et culturel entre francophones et néerlandophones. Pourtant, à force de bricolages démocratiques, le modèle de la démocratie consociative permet pour l’instant à l’État belge de conserver un certain ordre fédéral, faible mais toujours actif. Essayons d’en comprendre quelques rouages, aux antipodes d’une conception verticale et « républicaine » de la démocratie.

La démocratie « consociative », un modèle pour sociétés fragmentées

La démocratie consociative part d’une volonté ascendante de reconnaissance de la diversité culturelle des communautés intermédiaires. Elle se propose de bricoler institutionnellement la coopération entre ces communautés. Ce modèle théorisé par A. Lijphart correspond à des sociétés fortement divisées en fonction de clivages religieux, idéologiques, linguistiques, soit si l’on résume, identitaires. Dans ces sociétés, du fait de la sensibilité politique de la reconnaissance des singularités par l’organisation d’un pluralisme social et politique, permet de diminuer la teneur polémique et éventuellement polarisée des échanges, et de conférer une adhésion au système.

Cela revient à faciliter et non pas à entraver, l’émergence de ces sous-groupes : ils sont constitués et disposent de moyens d’expressions et de représentation des intérêts - tel est le cas en Belgique pour les groupes francophones, néerlandophones, germanophone etc. ; en Afrique du Sud, autre État fédéral, un groupe culturel est constitué dès qu’il se dote d’un conseil et il peut ensuite envoyer des représentants au Sénat. En Estonie depuis 1925, à partir de 3 000 personnes, une minorité peut établir des institutions culturelles sous l’autorité d’un conseil élu - gérant des écoles, des établissements et pouvant recevoir des taxes et des subventions…

Dans ce cadre, les instances de régulation sont représentatives mais aussi inclusives : elles font partie de la société civile et sont essentielles à la maturation des compromis politiques. La démocratie consociative est une démocratie de compromis, fondée sur le partage des pouvoirs. Le régime y est souvent parlementaire et le pouvoir exécutif partagé. Le mode de scrutin proportionnel peut permettre l’émergence de segments autonomes dans les instances représentatives, alors qu’un principe d’égalité stricte des membres est posé - par exemple pour représenter les communautés au sein du cabinet en Belgique.

Pour autant, il ne faut pas tomber dans la discrimination, fondée notamment sur la notion vague d’ethnie. La solution est de ne pas recouper exactement les clivages culturels sur le plan politique : voici pourquoi se distinguent les instances de représentation des communautés, des instances de gestion politique - cela permet de négocier la régulation des conflits52. Dans cet état d’esprit, les partis politiques qui sont des médiateurs, ont intérêt à être multiculturels. Bien au-delà du droit électoral, la stabilité des démocraties consociatives est fondée sur le partage d’une culture élitaire du compromis et de la négociation, ce, alors qu’un travail mémoriel doit souvent rappeler le péril de la division. Dans ce cas, l’étude comparative menée par A. Lijphart montre que dans les démocraties consociatives, les femmes sont mieux représentées ; ce modèle est également plus égalitaire et suscite davantage la participation politique et la confiance dans les institutions, puisque l’alternance est fréquente et la participation de toutes les singularités mieux garantie. Les indicateurs sur le fonctionnement démocratique sont donc meilleurs53.

Pour autant, du fait en partie d’autres facteurs (niveau de développement et sortie de la colonisation), les démocraties consociatives sont instables et peuvent connaître de longues guerres civiles – Liban. Surtout, une telle organisation dysfonctionne en période de polarisation, car elle requiert le respect de l’altérité et la culture de la délibération raisonnée et du compromis entre élites. Sa fragilité essentielle est ici. Les théoriciens de la démocratie consociative remarquent que le bon fonctionnement est aussi corrélé avec une taille modérée de l’État et une organisation fédérale.

La Belgique, un fédéralisme consociatif, plus petit dénominateur commun

Actuellement, la Belgique semble être un cas-limite de démocratie consociative et d’État fédéral, flirtant avec le séparatisme et le risque de scission. Essayons de comprendre quelques éléments d’une telle complexité, qui malgré les conflits et les troubles continuent à assurer un certain ordre dans le désordre. Le système belge se fonde sur une « interprétation maximaliste » de l’autonomie des entités fédérées, avec des « compétences exclusives » et une absence de hiérarchie normative entre le Fédéral et les Régions54. Contrairement aux États-Unis ou à l’Allemagne, le système constitutionnel belge n’est pas né de l’union d’entités distinctes, mais résulte des « revendications autonomistes de certains groupes de populations ». Dans ce contexte, la création d’un État fédéral a été « l’alternative à la scission pure et simple de l’État en plusieurs nouvelles entités souveraines. »

Ainsi, il y a une égalité hiérarchique entre les normes fédérales et fédérées, conférant une « véritable autonomie » aux Communautés et Régions. Dans ce cadre, la structure fédérale peut être à la fois un frein et une ressource. Si elle permet aux entités fédérées de poursuivre leurs propres politiques (par ex., en matière climatique), elle complique la mise en place de stratégies nationales cohérentes. Pour prévenir la désintégration de l’État, le système institutionnel belge intègre des mécanismes visant à « satisfaire les revendications autonomistes des diverses communautés du Royaume et une en particulier, celles du nord du pays. ». Ces mécanismes entraînent une répartition non homogène des compétences entre les entités fédérées. L’accroissement de la complexité, voire les blocages sont réels55.

Ce système est « structurellement marqué par la crise » et bâti autour de clivages identitaires56, en particulier linguistiques. Il n’existe plus de partis unitaires en Belgique depuis 1978. Les partis sont scindés le long des lignes linguistiques, ce qui « est une conséquence du caractère centrifuge du fédéralisme belge et, en même temps, elle en accélère la course ». Cela crée une « polarisation » puisque les partis n’ont pas à se soucier de leur perception dans l’autre partie du pays. Ainsi, y compris dans la gestion de crises, les approches diffèrent désormais fortement, notamment entre les partis écologistes (majoritaires en Wallonie/Bruxelles, insistant sur l’urgence) et la N-VA (majoritaire en Flandre, adoptant une approche « climatorassuriste » ou « écoréaliste » centrée sur le marché et la technologie).

La gouvernance climatique donne ainsi un exemple « dysfonctionnel » depuis des années, avec un manque de coordination entre le Fédéral et les Régions. Les observateurs se demandent « Y a-t-il un pilote dans l’avion ? ». Malgré l’existence de mécanismes de coopération, la structure fédérale belge, avec ses compétences exclusives et l’absence de hiérarchie normative, rend difficile l’élaboration de politiques publiques transversales et cohérentes57. Le mécanisme des « affaires courantes » permet une certaine continuité, mais la formation de gouvernements fédéraux est souvent difficile et prolongée, comme en témoigne la situation post-élections de juin 2024. Des propositions de « refédéralisation » ou de « défédéralisation » des compétences climatiques sont débattues, mais se heurtent aux réalités institutionnelles et politiques. Le cas Belge représenterait ce faisant, un cas limite de régulation d’ordre dans le désordre qui ne saurait valoir modèle, mais qui indique une possibilité de survivance dans les cas de fracturations sociétales et sociales profondes.

Conclusion : que faire en France ?

Dans un ouvrage coécrit avec Cl. Lebreton58, nous posions de façon provocatrice la pertinence d’un tournant fédéral français pour dépasser les blocages qui marquent notre difficulté à améliorer la performance publique - aujourd’hui tant discutée du fait de notre endettement massif (115 % du PIB), alors que nous dépensons 56 % du PIB en dépenses publiques et que l’efficacité de nombre de services publics pose question – santé, éducation nationale notamment, qui sont si souvent décentralisés dans les État fédéraux.

Les risques de séparatisme sont-ils des freins à une évolution plus décentralisée de notre État ? Souhaitant davantage une évolution juridique régionaliste que fédéraliste, notamment en prenant en compte notre tradition centralisatrice, il me semble qu’un recentrage de l’État sur ses missions en matière de défense et de diplomatie, de sécurité et justice, d’éducation nationale et de gestion de crises, et pour le reste, de contrôle et de régulation en faveur de la lutte contre les inégalités, serait bénéfique à la fois à un achèvement de la décentralisation et à une amélioration de la péréquation.

Une condition essentielle doit donc être posée à une telle évolution : le renforcement des contrôles de légalité et d’un contrôle constitutionnel – puisqu’une évolution vers un État régional inclut un pouvoir législatif conféré aux autonomies. Je sais par avance les critiques et réserves d’un tel changement : la contestation des régions, souvent assumée par les blocs communal et départemental, ainsi que la méfiance encore très présente, de la décentralisation en tant qu’elle favoriserait les inégalités. Voici pourquoi il est essentiel de renforcer les contrôles étatiques et de refonder la péréquation entre collectivités. Une telle évolution peut donc être envisagée à condition de bien gérer les risques pointés ci-dessus.

Car en matière de légitimité et de qualité démocratique, l’avantage va plutôt et depuis longtemps, aux États donnant moins la probabilité à une embolie centralisatrice. Voici une conclusion personnelle à l’essentiel d’un article versant plus dans l’analyse comparée restant certes liminaire, mais ouvrant une réflexion souhaitant contrarier les préjugés - n’est-ce pas l’apport des sciences humaines ? Il s’agit de contrarier un peu cet état d’esprit si Français et si sûr de son quant à soi aux relents bonapartistes, mentalité fort partagée par une certaine élite. L’on peut toujours en effet arguer : c’est la tradition, la France est un vieux pays… et clore le débat. Il semble pourtant que l’on pourrait reforger du consentement démocratique républicain, en consolidant les responsabilités locales et régionales et le principe de participation, en réformant le Sénat.

1 Le terme peut avoir un son sens large, le distinguant de l’hétéronomie, signifiant donc qu’une organisation trouve en son sein, son identité et son principe d’action, déployant une forte marge de manœuvre. La Charte européenne de l’autonomie locale ouverte à la signature le 15 octobre 1985, la définit ainsi : « …on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. » (Article 3). Sauf précisions, dans cet article, le terme est employé dans ce sens le plus général. Dans un sens plus strict – juridique -, l’Autonomie s’applique pour désigner les régions les plus libres dans un État régional.

2 Dès lors, la délimitation du dedans et de l’au-delà de l’espace usuel compte, et ce faisant, une partie du problème est identitaire : où reconnaît-on une communauté comme visible, lisible et transmissible ; quelle est la patrie la plus pourvoyeuse d’une identité collective ? Quel est le territoire de légitimité pour l’incarnation et la représentation du pouvoir ? En quoi cette identité commune se distingue d’une autre ?

3 La Constitution fédérale répartit les compétences entre le centre et les Länder en fonction des catégories suivantes : les compétences monopolisées par l’État fédéral ; les compétences partagées dont celles pour lesquelles la fédération ne définit que les lois-cadres ; enfin les compétences législatives entièrement dévolues aux États fédérés – scolaire et police. Reviennent par exemple à la Fédération, les déclarations de domicile, la protection des biens culturels et la défense contre les menaces du terrorisme international ; alors que les compétences exclusives des Länder renvoient à l’exécution des peines, aux réunions et manifestations, à une partie du droit commercial et, de manière significative, à une grande partie du droit de l’enseignement supérieur et de la fonction publique des Länder.

4 Aux USA récemment, dans une perspective plus polarisée et politique, le juge suprême favorise un tel différentialisme : la Cour suprême américaine a limité la portée des arbitrages des Cours fédérales. Á propos de la restriction du droit du sol, par décret, la présidence décide que les enfants nés de parents ne disposant pas de titre de séjour permanent valable (la green card) ou n’ayant pas la nationalité américaine, ne deviennent pas citoyens à la naissance, en violation de ce que prévoient explicitement le 14e amendement à la Constitution.

Face à ce problème, la Cour suprême des États-Unis vient de limiter le pouvoir judiciaire des États fédéraux de première instance, en mettant fin à la pratique des ordonnances universelles. Si bien que les ordonnances ne s’appliqueront que dans les États ayant porté le contentieux, soit ici, dans les États républicains – les solutions sur le droit du sol au Texas ne s’appliqueront donc pas en Californie. Indirectement, la Cour suprême favorise ainsi l’application immédiate du pouvoir décrétal souvent évalué comme illégal du président Trump.

https://www.lemonde.fr/idees/article/2025/06/30/anne-deysine-juriste-et-americaniste-la-decision-de-la-cour-supreme-marque-l-avenement-d-une-societe-sans-droit_6616945_3232.html

5 Les Länder avec plus de sept millions d’habitants ont 6 votes, ceux entre six et sept millions d’habitants en ont 5, ceux entre deux et six millions d’habitants ont 4 votes et ceux avec moins de deux millions d’habitants en ont trois, ce qui donne une sur-représentation des petits Länder par rapport à leur poids démographique. Chaque Land peut désigner autant de membres de son gouvernement comme membres titulaires du Bundesrat qu’il a de votes. Il n’existe pas d’élections du Bundesrat. Du point de vue constitutionnel, le Bundesrat est un organe permanent, qui se renouvelle régulièrement avec les élections des parlements des Länder.

6 Il y a 17 régions et 50 provinces dont les élus procèdent du suffrage indirect communal, qui coordonnent les projets supra communaux (comarcas notamment) et assistent les 8 100 communes.

7 Certaines communautés dont la Galice, le Pays basque, la Catalogne et l’Andalousie, bénéficient d’un statut spécial avec plus d’autonomie depuis 1981 - concept de faits différentiels (langue vernaculaire, droits historiques, droit civil propre), évoqué par le préambule de la Constitution et repris par E. Aja comme « sistema federal con hechos diferenciales ».

8 Cf. par exemple B. Loyer, Hérodote, n° 170, La Découverte, 3e trimestre 2018

9 En Catalogne, la «loi de normalisation linguistique de 1983 établit que les enfants ont le droit de recevoir l’enseignement primaire dans leur langue habituelle, l’espagnol ou le catalan.» Dix ans plus tard, une circulaire accordait «plus d’importance à la langue catalane en établissant que la « normalité » devait être l’enseignement en catalan.»… Ibid.

10 Ne pas faire entrer telle ou telle composante particulière d’une compétence communautaire dans une compétence de l’État, par exemple en matière d’économie ou de législation commerciale.

11 E. Dufeil, « Allemagne : l’avenir du fédéralisme », Futuribles, no 420, sept. – oct. 2017, pp.19-32.

12 Fromont M., « La réforme du fédéralisme allemand de 2006 », Revue française de droit constitutionnel, 2007/2, no 70, pp. 227-248.

13 La fédération doit alors prouver la nécessité de son intervention et la Cour constitutionnelle exerce un contrôle strict au nom des principes d’égalité d’unité juridique ou économique dans l’intérêt de l’État.

14 H. Wollman, « Élargissement des compétences législatives des Länder allemands : quelles leçons pour les régions françaises ? », PL, no 98/III 2013

15 E. Duteil, op. cit.

16 Cf. R. Sturm, « Le déficit démocratique du fédéralisme allemand ? », France Forum, no 417, 2024/3, pp. 18-20

17 Ibid.

18 R. Nazon, « Le régionalisme fiscal initiateur d’unité et de désunion au travers de l’Espagne et de l’Italie », GFP, No 2-2020 / Mars-Avril 2020, pp. 48-53.

19 Le bloc communal finit aussi par être le grand perdant de la décentralisation espagnole, ne disposant que de 14 % des finances publiques totales - alors que les compétences comme les travaux de voirie, d’assainissement, d’alimentation en eau potable, d’organisation des mobilités ou de gestion de l’habitat, relèvent du premier niveau de proximité.

20 Al. Cole, J.-B. Harguindeguy et R. Pasquier, « Le processus autonomique espagnol à l’épreuve de la crise économique : vers la recentralisation ? », PL, no 102 /2014

21 Il s’agit d’un modèle différent d’un gouvernement majoritaire, qui semble essayer de gérer un plus petit commun dénominateur lorsque la société est très fragmentée.

22 Capable d’anticiper et surtout de dépasser via une culture de crise, et en limitant les conséquences, les chocs et possibilités de rupture.

23 L. Davezies, Le nouvel égoïsme territorial, Paris, Seuil, La république des idées, 2015. Dans la courbe du développement, dans un premier temps, dans un État-Nation de taille respectable, et jusqu’à un certain niveau de revenus, les inégalités territoriales augmentent puis elles se résorbent. Depuis le 20e siècle, nous étions dans cette phase. La situation européenne confirme le modèle général, à savoir que les pays les plus productifs sont aussi les moins inégaux sur le plan de la redistribution des revenus.

24 Pour les habitants de la classe moyenne de ces régions, il y a intérêt à partir, car ils y sont contributeurs ; or, s’ils migrent dans une zone pauvre d’un pays plus riche, ils deviennent bénéficiaires.

25 Tilly Ch., « S. Rokkan et les identités politiques », New Scholl for social research, sept. 1994.

26 https://www.lemonde.fr/idees/article/2025/01/20/quinn-slobodian-historien-il-faut-oublier-cette-idee-recue-selon-laquelle-le-capitalisme-et-la-democratie-se-renforcent-mutuellement_6506983_3232.html

27 À l’inverse, la Corse, la Bretagne ou l’Irlande du Nord, moins riches au départ, nourrissent des mobilisations régionalistes sur des bases restant essentiellement culturalistes.

28 B. Loyer, op. cit.

29 O. Lecucq, « Le défi catalan », Revue française de Droit constitutionnel, 2021/4, No 128.

30 Le recours préalable contre les lois organiques et les statuts d’autonomie ayant été supprimé, le contrôle de la constitutionnalité du statut ne peut être effectué qu’après son entrée en vigueur.

31 « Droit de décider » est cette interprétation avancée du droit à l’autodétermination, non pas comme un droit explicitement codifié, mais comme une nécessité découlant du « principe démocratique ». Il peut conduire à la création d’un État indépendant. J. López et M. Barceló i Serramalera, « L’autodétermination d’une communauté politique au XXIe siècle à travers du cas de la Catalogne », Revue française de droit constitutionnel, 2019/2 No 118 et O. Lelucq, op. cit.

32 Référendums non officiels (2009-2011) impliquant plus de 800 000 personnes. Processus participatif du 9 novembre 2014, pour donner suite à l’interdiction d’un référendum officiel par la Cour constitutionnelle, avec 2,5 millions de participants. Référendum du 1er octobre 2017, qualifié d’»inconstitutionnel» mais ayant vu la participation de plus de deux millions de personnes «malgré la répression policière».

33 Pour éviter que le Tribunal ne se trouve à nouveau confronté à la situation d’avoir à connaître d’une norme adoptée par deux Parlements, et après un référendum en 2015, est réintroduit le contrôle a priori de la constitutionnalité des statuts d’autonomies (mais pas des lois organiques) … Cf. O. Lelucq, op. cit.

34 Ibid.

35 https://www.rfi.fr/fr/europe/20250626-espagne-la-loi-d-amnistie-pour-les-ind%C3%A9pendantistes-catalans-valid%C3%A9e-par-la-cour-constitutionnelle

36 https://www.equinoxmagazine.fr/2023/09/20/espagne-dette-fiscale-catalogne/

37 Pour une comparaison générale, voir D. Polton, « Décentralisation des systèmes de santé : réflexions à partir de quelques expériences étrangères », Regards, juill. 2004, °26.

38 F. Berrod & B. Wassenberg, « La politique de frontière(s) de l’Allemagne à la lumière de la crise de la Covid-19 : un partage de compétences complexe », Relations internationales, no 193/2023.

39 J. Tajadura Tejeda, « Derecho de crisis y Constitucion », El Pais, 20 mars 2020.

40 S. Morel, « Coronavirus : en Espagne, Pedro Sanchez sous le feu des critiques », Le Monde, 23 avril 2020.

41 Début 2021, il a conduit 18 réunions avec les présidents des autonomies et procède à la convocation de 68 conseils interterritoriaux.

42 M. Marin Yarza, « Salvadar Illa : “Les Autonomies peuvent déjà décréter ce que les autres pays appellent confinement” », El Pais, 17 janvier 2021.

43 Á. Miramontes Carballada, J. Cruz Villalón, R. C. Lois González, J. Olcina Cantos, « Le Covid-19 en Espagne. Les défis géopolitiques de la gouvernance d’un problème de santé », Hérodote, n ° 1 83, La Découverte, 4e trim. 2021.

44 Ibid.

45 Voir notamment Bergeron H., Borraz O., Castel P., Dedieu F., Covid-19 : une crise organisationnelle, Paris, Presses de Sc Po, 2021 ou encore Caudillière J.-P., Izambert C., Juven P.-A., Pandémo-politique, Paris, La Découverte, 2021.

46 Rouquan O., « Il nous faut repenser la réforme de l’État », Revue politique et parlementaire, 1er avril 2020.

47 Tenoux J.-P. et Rof G., « Coronavirus : une “guerre des masques” sur les tarmacs entre l’État et les collectivités locales », Le Monde, 10 avril 2020.

48 Les maires et présidents d’intercommunalités ont joué un rôle crucial dans l’adaptation et l’application des mesures. Ils sont devenus des acteurs centraux, «nonobstant le monopole décisionnel des représentants de l’État, les élus locaux des communes et intercommunalités sont apparus comme étant les seuls à pouvoir faire face à la réalité de la crise sanitaire et ils sont devenus de facto les principaux acteurs de la mise en œuvre des mesures de santé publique.» (p. 25). Regourd C., « Les relations entre centre et périphérie en temps de pandémie », PL, no 120/2/2022.

49 Carriat J. et Tonnelier A., « Couvre-feu renforcé : l’exécutif ouvre la voie à une gestion différenciée de l’épidémie », Le Monde, 29 décembre 2020.

50 Le protocole à l’école change 19 fois en deux ans, avec une efficacité limitée car en janvier 2022, la France est l’un des pays d’Europe où l’Omicron se propage le plus, l’un des points faibles étant la gestion scolaire de la pandémie. https://www.lemonde.fr/planete/article/2022/01/23/omicron-les-raisons-du-raz-de-maree-francais_6110665_3244.html

51 Á. Miramontes Carballada, J. Cruz Villalón, R. C. Lois González, J. Olcina Cantos, op. cit.

52 Ainsi, la Belgique se caractérise même par une asymétrie «constitutionnelle», ce qui signifie que cette asymétrie est «formalisée dans la Constitution elle-même. Elle superpose deux catégories d’entités fédérées (Communautés et Régions), chacune avec son propre Parlement et Gouvernement. Il y a trois Communautés (française, flamande, germanophone) et trois Régions (Wallonne, Flamande, Bruxelles-Capitale). Ce dédoublement est un «compromis entre deux logiques distinctes : l’une culturelle et linguistique (logique communautaire), l’autre économique et sociale (logique régionale)». À cette «asymétrie fondatrice» s’ajoute une «asymétrie conformatrice» à travers des mécanismes comme l’autonomie constitutive et les statuts distincts… Ch. Behrendt et S. Vandenbosch, «Le réaménagement de la répartition des compétences dans le fédéralisme asymétrique belge», Civitas europa, 30/06/2017, Pages 241 à 254

53 Lijphart A., Patterns of Democracy: Government Forms & Performance in Thirty-six Countries. New Haven : Yale University Press, 2008

54 Les compétences matérielles des entités fédérées sont énumérées limitativement par la Constitution et les lois spéciales. L’autorité fédérale, quant à elle, dispose des compétences résiduelles (article 35 a contrario de la Constitution). Le principe de l’exclusivité des compétences implique qu’une matière relève d’un seul législateur, et il n’y a pas, en principe, de compétences concurrentes. V. Lefebve, « La démocratie face aux « crises » globales : la Belgique entre unité et division », Courrier hebdomadaire, publication du CRISP, no 2619-2620,123 p., 2024

55 L’article 137 permet le transfert des Régions vers les Communautés de l’exercice des compétences. Ainsi, dès 1980, la Région flamande a intégralement cédé l’exercice de ses compétences à la Communauté flamande. La Wallonie n’a jamais mis en œuvre cette possibilité. La Communauté germanophone transfère elle l’exercice, «en tout ou en partie, des compétences régionales wallonnes.» Etc.

56 Depuis 1830, la population belge est majoritairement néerlandophone (60%), avec une minorité francophone (40%) et une très faible présence germanophone (1%). Cependant, à Bruxelles, la proportion est inversée, avec les néerlandophones ne représentant que 7 à 10%. Ch. Behrendt et S. Vandenbosch, op. cit.

57 Des «lois climat» régionales (Wallonie, Bruxelles) et fédérale (2024) ont été adoptées, mais elles ne résolvent pas le problème d’une stratégie nationale coordonnée et contraignante…

58 Cl. Lebreton, O. Rouquan, Régénérer la démocratie par les territoires, Paris, L’Harmattan, 2022.