Fonction publique : face à la crise d'identité, stimuler le collectif apprenant

3 visites offertes

Déjà abonné ? Identifiez-vous

Abonnez-vous !

Le rapport au travail est bouleversé dans nos sociétés : 29 % souhaitent gagner plus mais avoir moins de temps libre, contre 69 % le contraire – soit une inversion par rapport à 2008 - ; le succès du télétravail relativise l’importance du bureau ; tout autant pour les moins de 40ans, que la recherche de responsabilités d’encadrants (tout juste 53 %) ; 25 % de moins de 35 ans songent à démissionner pour se mettre en free-lance1…

Dans la fonction publique, il faut ajouter à la liste, le cadre en transformation permanente depuis une quinzaine d’années, et surtout, une évolution du sens de la mission, sans que ses nouveaux contours n’apparaissent clairs. Les repères connaissent ainsi une crise, du simple fait de la dilution de la notion d’intérêt général, souvent résumé à la quête d’efficience – rapport moyens/résultats.

Les changements suivent le cours du management inspiré par l’idéologie néolibérale, et ne forgent pour autant pas une doctrine cohésive — cohérente et inclusive — pour le secteur public - 1. Dès lors, les fonctionnaires témoignent parfois d’un rapport dégradé au travail, l’enjeu du sens étant déterminant. Or, l’identité du « public » est devenue filandreuse. En conséquence, son attractivité aussi - 2. L’intervention de la fonction publique dans un environnement critique, fait de multiplication de crises, tend en plus à saturer le pilotage d’urgences, qui limitent la lisibilité des réorganisations. Il faut donc se faire à l’idée d’un décideur apprenant, et pourquoi pas d’une organisation publique plus souple, capable de remettre en cause les lignes hiérarchiques au vu des moments et des performances - 3.

L’efficacité incertaine des réorganisations administratives voulues efficientes

La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) décidée par N. Sarkozy en 2007 a assumé publiquement la doctrine du New Public Management (NPM) d’inspiration américaine, qui fait de la réduction de la masse salariale un outil de l’ajustement structurel, voulant que l’État diminue ses interventions dans l’économie.

La doctrine néolibérale donne sens à cette mesure qui parmi d’autres, doit conduire à réduire la part des dépenses publiques. Si la crise des subprimes limite alors le désengagement économique de l’État, de nombreux postes de fonctionnaires sont supprimés. L’Administration Territoriale de l’État (ATE) – préfectures et sous-préfectures - maigrit de 10,5 % de ses effectifs entre 2008 et 2020, soit de plus de 5 000 postes. Avant la ­reconfiguration effectuée en 2021, pendant la réforme territoriale de l’État engagée entre 2007 et 20152, les effectifs physiques des Directions Départementales Interministérielles (DDI) étaient déjà passés de 39 796 à 25 474, soit une chute de 36 %.

Les collectivités territoriales ne connaissent pas entre 2007 et aujourd’hui un tel reflux, mais malgré tout, la baisse des dotations décidées en 2012 et le pacte Cahors plus ou moins appliqué3, les conduisent à contingenter le coût de la masse salariale – en dehors du bloc communal. Les effectifs eux, se stabilisent à un point haut depuis 2018.

En conséquence, l’axe des réorganisations administratives consiste à accroître l’efficience des services, soit à faire mieux avec moins, en suivant une direction simple : regrouper les forces restantes. Les fusions de structures et de directions sont dès lors constantes à l’État, et fréquentes dans les collectivités locales. Quelques exemples rappellent ainsi les nombreuses réorganisations : entre 2007 et 2012, suppression-fusion de nombre de directions départementales et régionales4, puis en 2015, suppression-fusion de préfectures de régions et en 2019, création-fusion des secrétariats généraux communs — SGC — et peu de temps après, de nouvelles directions départementales et régionales – notamment les DREETS et DDEETS5.

À chaque fois, des personnels sont transférés, occasionnant parfois des montées en compétences et des promotions ; dès lors, même si les effectifs diminuent, la masse salariale peut continuer à augmenter… Au-delà de la question de l’efficience toujours problématique, pour le personnel restant, la charge de travail augmente souvent, car les interventions ne diminuent pas6. Ainsi, 65 % des fonctionnaires estiment que la charge de travail s’est détériorée, sachant que ce sentiment alimente la dégradation de la santé au travail : 70 % des fonctionnaires sont stressés souvent ou de temps en temps et n’échappent donc pas au risque de job strain7 ; n’en déplaisent aux amateurs de préjugés.

Des années après les réformes, beaucoup de managers se consacrent encore à la coordination des services, au détriment des compétences métiers… La politique du chiffre et l’obsession du reporting8 liées à la modification incessante du cadre de travail, peuvent aussi concourir à une perte d’efficacité, car il faut le temps de s’approprier les nouvelles techniques et missions. Si bien que seulement 25 % des préfets et sous-préfets interrogés trouvent efficace la réforme territoriale de l’État, et 23 % pensent qu’elle répond à leurs attentes9.

De telles dynamiques concernent aussi les collectivités locales, qui illustrent encore un autre axe de la conduite des changements administratifs : la volonté d’augmenter les périmètres — parfois géographiques (grandes régions et intercommunalités) et aussi, institutionnels. Les intercommunalités XXL ont pu déconcerter, y compris leurs acteurs — par exemple les Établissements Publics Territoriaux de la Métropole du Grand Paris. Or, à l’instar des réorganisations intra-étatiques, la mise en place des réformes de la décentralisation depuis quinze ans, n’est guère concertée.

La réalisation est souvent voulue au pas de charge. En conséquence, elle donne lieu à des conflits et pousse à des corrections : la loi NOTRe du 7 août 2015 est ajustée par la loi du 27 décembre 2019, dite la loi « Engagement et Proximité » visant selon le gouvernement, à revaloriser la commune et à la remettre au cœur de notre démocratie… Elle redonne donc vigueur aux pouvoirs des maires au sein du bloc communal, là où la loi NOTRe signait la montée en puissance stratégique des communautés de communes…

Ces allers-retours sont fréquents : un autre exemple pour l’État résulte par exemple de la priorité donnée au niveau régional entre 2007 et 2015, contrecarrée depuis lors avec le plan Préfecture Nouvelle Génération -2015-, puis la mise en place de la nouvelle Organisation Territoriale de l’État (OTE, après 2019), redonnant la primeur à l’échelon départemental, bien sûr au nom de la proximité… De telles variations assez fréquentes sont interprétées comme des contradictions par nombre d’agents, qui ne saisissent pas le cap des réformes et se sentent désorientés.

La perte d’attractivité et d’identité de la fonction publique

De façon plus générale, les incessants changements entrepris depuis une quinzaine d’années — ne serait-ce que ceux dénominatifs, des services ou de l’appellation de la réforme de l’État, etc. — créent une certaine confusion, qui augmente le mal-être au travail et limite le sens de l’investissement, donc à terme, pénalise la motivation.

La transformation numérique, souvent abordée comme substitution à la baisse des effectifs et censée optimiser les réorganisations, ne provoque pas de satisfecit unanime : selon 48 % des fonctionnaires enquêtés - à l’exception du télétravail plutôt apprécié -, elle occasionne une détérioration des conditions de travail et 59 % une baisse de la motivation des agents10. Dans un cadre devenu si labile, la charge psychologique augmente, l’injonction à l’adaptation provoque plus de stress au travail, facteur qui peut pénaliser la santé. La fatigue est une sensation qui tend à se généraliser.

La perte de sens du travail y contribue. Alors qu’ils sont 44 % à être personnellement guidés par le service à l’usager, 36 % par la qualité de service et 26 % par l’intérêt général, les fonctionnaires rencontrent des conflits de valeurs, sources de stress ; selon eux, leur hiérarchie insiste d’abord sur l’efficacité — 37 % — et ensuite sur le service à l’usager... et si la rentabilité inspire 3 % d’entre eux, elle motive le management supérieur à hauteur de 24 %. 43 % pensent d’ailleurs que la reconnaissance des efforts par la hiérarchie s’est détériorée ces dernières années — contre 21 % améliorée.

Comparativement, les agents publics se perçoivent comme désavantagés par rapport aux salariés du privé sur deux points déterminants de la qualité de vie au travail : à hauteur de 58 % puis de 66 %, ils pensent être moins reconnus au travail par leur hiérarchie et par la société11. Ceci semble corroboré, puisque les Français pensent que les métiers souvent publics tels que pompier, infirmier, policier, enseignant, militaire…, sont insuffisamment reconnus par la société12. L’attractivité de la fonction publique en pâtit : dans la fonction publique hospitalière notamment, 26 % souhaitent partir.

L’affirmation des valeurs de mobilité — loi du 9 août 2009 — et plus généralement lors des différents textes de modernisation de la fonction publique — de 2007 à 2019 —, la mise en place de dispositifs facilitant la porosité entre le public et le privé, multiplie les occasions de douter de l’attachement à une sphère publique exemplaire. La compréhension du statut et de ses principes semble faiblir, demandant d’ailleurs aux hiérarques d’en rappeler parfois les fondamentaux. Mais là encore, si la loi n^o 2016-483 du 20 avril 2016 insiste sur la probité, la dignité, le devoir de réserve et la laïcité, et si celle relative à la confiance dans la vie publique — loi n^o 2016-1691 du 9 décembre 2016 — définit le conflit d’intérêts, celle du 6 août 2019 portant sur la transformation de la fonction publique — Loi n^o 2019-828 — change pour les rendre plus souples, les conditions du passage vers le privé13.

Afin de pourvoir aux postes, le recours aux contrats de durée moyenne (dits de projet — au plus 6 ans —) est encouragé ; au total, pour des emplois de direction, près de 3 000 postes peuvent être pourvus par des non-fonctionnaires tant en administrations centrales qu’en services déconcentrés ou à l’étranger, sur le mode du contrat à durée déterminée. La situation est comparable dans les collectivités de plus de 40 000 habitants — près de 2 700 emplois. L’embauche de contractuels concerne aussi désormais des cadres B et C sur des emplois permanents…

Remarquons également à quel point l’utilisation croissante de l’expertise due au conseil privé, à partir de la RGPP avec une inflexion entre 2012 et 2016, crée un doute sur l’efficience de la pratique, mais encore une confusion des rôles entre conseil et administration publique. Certains rapports d’évaluation remarquent en effet que « loin d’être seulement sollicités pour des fonctions d’étude, de prestations spécialisées, d’accompagnement logistique ou technique de projets, les cabinets de conseil sont souvent associés à la définition même de l’objet de leur mission, dans certains cas à la conception de la réforme ou du projet envisagé, mais aussi à la préparation des décisions stratégiques, à leur mise en œuvre et, parfois, au contrôle de leur exécution »14. Un tel appel usuel aux prestataires privés crée de la démotivation et un sentiment de dépossession de compétence souveraine auprès des encadrants publics, qui se désolent de la négation du sens de leur fonction15.

Les allers-retours et le rapprochement normatif entre le privé et le public constituent la direction souhaitée par les gouvernants. Dès lors, les techniques de gestion RH se rapprochent. Mais comment dans ce cadre, continuer à promouvoir les principes unilatéraux et spécifiques propres au public ? Les objectifs peuvent devenir paradoxaux. Les jeunes générations qui semblent certes revendiquer plus de mobilités professionnelles pourront y trouver des avantages, mais l’identité de l’Administration se dilue et une question peut finir par se poser : quel attachement demeure à la fonction publique en termes de valeurs ?

Assumer la complexité : apprendre et coopérer

Il est d’autant plus difficile de redessiner clairement son identité, qu’au-delà de l’empire idéologique néolibéral, la multiplication des crises conduit les managers publics à avoir pour stratégie dominante de répondre aux urgences. L’environnement est de plus en plus composé de chocs brutaux, dont la prévisibilité exacte de la survenance est relative — Covid, dégradations climatiques, retour de la violence. L’idée d’une nécessaire (voire souhaitable) adaptation permanente aux changements critiques est incontournable - la complexité fait entendre que le désordre est la norme, l’ordre l’exception.

En soi, cette doctrine renverse la table d’un monde administré, où la recherche de stabilité et de prévisibilité des comportements, est assurée. L’ordre public reste certes l’alpha et l’oméga de la légitimité publique. Comment donc assumer un bouleversement managérial, où il s’agirait d’affirmer que définir des procédures et sécuriser leur application par le contrôle de gestion et la sanction, devient sinon subsidiaire, de plus en plus aléatoire ? Comment généraliser un mode de pensée probabiliste et une réalité faite de gestion de risques, pour forger une nouvelle culture administrative de l’action ?

Car dans ce contexte, l’apprentissage en continu devient un modèle managérial. Le recours aux techniques de conduite du changement, ou plus récemment au parangon de l’agilité, traduisent la volonté de rationaliser la prise de décision dans un environnement très incertain et évolutif. Il s’agit de poursuivre l’expérimentation de formules de gouvernances, qui sans mettre à bas le legs statutaire et pyramidal, ose de plus en plus le recours à l’engagement coopératif plus horizontal16.

La valorisation du droit à l’erreur17 ; des projets de service davantage délibérés ; de réorganisations ascendantes ; voire l’instauration de fonctions de direction tournantes au sein d’une équipe — par exemple tous les 3 ans — avec pratique d’évaluation 180° voire 360° ; une professionnalisation de la fonction managériale18 — en arrêtant de confondre lors des promotions, expertise technique et aptitude à la fonction de direction — ; sont autant de pistes non exhaustives, ouvrant la voie à des vecteurs de promotion, de reconnaissance et donc de mobilités, plus ouverts.

La valorisation des managers intermédiaires dans les stratégies de conception du changement semble opportune19. En effet, mieux que quiconque, ils savent les limites des réformes décidées par les « planneurs »20 dès lors qu’elles se heurtent au « terrain » — terme vague qui renvoie aux traditions, aux savoir-faire pragmatiques peu ou mal recensés, aux compétences mal définies, aux règles informelles, autant de bricolages qui permettent pourtant à la « machine » de fonctionner. Le défaut de concertation21, d’implication et de reconnaissance de cette strate d’agents dans les réformes conduites pénalise leur pertinence et leur avancée.

Ainsi, face aux multiples risques inédits, l’idée que le « chef » autant que « ses » agents, est en apprentissage et a pour première mission, non de savoir à la place des autres, mais de créer et de maintenir les conditions de l’engagement et de la coopération, mis au service de la recherche de solutions collectives, devrait être clairement postulée. Dans ce schéma, plus de N+1 omniscient, mais un groupe solide pour faire face. La culture managériale de la « chefferie » à la française devrait ainsi subir une sorte de révolution, afin de réconcilier les agents et leurs « patrons ».

Le parcours des Grands commis commence à évoluer notamment avec la création de l’INSP. Mais le travail de la représentation des qualités désirables du manager dirigeant ne fait que commencer, notamment sur le plan des compétences relationnelles requises – le fameux savoir-être fait de soft skills, soit d’aptitudes à la médiation, à la prévention des conflits, à la négociation, à l’écoute active, à la gestion prévisionnelle des attentes des subordonnés. Il s’agit d’autant plus d’une nécessité que l’insuffisance managériale est motif de licenciement dans la fonction publique22...

Résulterait sans doute de ces options, plus de motivation de certains, un pilotage du changement plus coopératif et enfin, une aptitude des agents à s’impliquer dans une redéfinition de ce qui fait aujourd’hui la spécificité de la fonction publique, de son sens et de son devenir. L’œuvre paraît certes d’ampleur, mais impérative, afin de redonner plus d’attractivité à la sphère publique, mais aussi, afin de préserver rien moins que la spécificité d’une tradition historique française, faisant de la puissance publique, un élément déterminant de la cohésion nationale.