L'action extérieure des intercommunalités existe-t-elle ?

1 visite offerte

Déjà abonné ? Identifiez-vous

Abonnez-vous !

À première vue, coopération décentralisée et intercommunalité semblent antinomiques. En effet, l’action internationale étant par principe réservée au représentant de la souveraineté nationale — c’est-à-dire à l’État — la coopération « décentralisée » est elle aussi par principe limitée et ne semble donc envisageable que pour les collectivités territoriales et non pour leurs établissements publics de coopération intercommunale. Par essence dans un État unitaire tel que la France, seul l’État a une existence reconnue au plan international et, à ce titre, lui seul peut mener une action internationale. L’action « internationale » des collectivités territoriales est donc réduite à ce que l’on appelle traditionnellement action « extérieure » — et non internationale — ou « coopération décentralisée » pour bien signifier que les collectivités ne peuvent nouer de relations internationales qu’avec leurs homologues, c’est-à-dire d’autres collectivités, et en aucun cas avec des États souverains. La loi actuellement en vigueur prévoit d’ailleurs explicitement que les collectivités territoriales ne peuvent pas conclure de conventions avec un État étranger : « Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un État étranger »1. Dans ces conditions, c’est-à-dire dans un cadre aussi restreint pour les collectivités territoriales elles-mêmes, il semble a priori douteux que les intercommunalités ou, plus largement, les groupements de collectivités territoriales disposent de la même faculté que ces dernières de nouer des partenariats avec des homologues étrangers.

Certes, les « groupements » ont en partage avec les collectivités le fait de disposer de la personnalité juridique indispensable pour conclure une convention de coopération. Certes, ils ont fait leur entrée dans la Constitution française aux côtés des collectivités territoriales à la faveur de la révision constitutionnelle du 28 mars 20032. Ainsi, depuis lors, « les collectivités territoriales ou leurs groupements » peuvent accéder à l’expérimentation et lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles « ou un de leurs groupements » à organiser les modalités de leur action commune3. Mais la Constitution ne définit pas ces groupements et ne les énumère pas non plus comme il le fait pour les collectivités territoriales.

C’est le législateur, dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui identifie explicitement les groupements de collectivités. Après avoir énoncé que les collectivités territoriales « peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération », le code énumère les différentes composantes de ce qu’il qualifie de « catégorie des groupements de collectivités territoriales »4. La catégorie ainsi visée regroupe aussi bien les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre que ceux qui n’en sont pas dotés tels que les syndicats intercommunaux mais aussi les syndicats mixtes qui peuvent regrouper des collectivités d’échelons différents et/ou des intercommunalités et les ententes interdépartementales et interrégionales. S’y ajoutent enfin les groupements constitués d’EPCI à fiscalité propre : les pôles métropolitains5 et les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR)6. La « catégorie juridique » des groupements est donc large et très hétérogène. Cependant, toutes ses composantes ont pour caractéristique commune de ne pas être des « collectivités territoriales » de la République telles qu’énumérées par la Constitution. En conséquence, elles ne bénéficient pas du statut constitutionnel des collectivités territoriales : il leur manque le droit constitutionnel de s’administrer librement, liberté fondamentale sur laquelle s’adosse la faculté pour les collectivités territoriales de mener une action extérieure. Pour preuve, dans le droit en vigueur, le chapitre relatif à l’action extérieure des collectivités territoriales est inscrit dans la première partie du Code général des collectivités territoriales (« Dispositions générales »), dans le titre consacré à la libre administration des collectivités territoriales.

L’affaire semble donc mal engagée : les groupements de collectivités, certes inscrits dans la Constitution, ne sont pas des collectivités territoriales, telles qu’énumérées par la Constitution, et ne devraient donc pas pouvoir mener une action extérieure. Pourtant, à la lecture des dispositions du code général des collectivités territoriales, il apparaît immédiatement c’est-à-dire dès le 1^er alinéa du premier article consacré à l’action extérieure « des collectivités territoriales », que ce sont bien « les collectivités territoriales et leurs groupements » qui sont habilités par la loi à mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale de coopération et, à cette fin, qui sont autorisés à conclure des conventions avec des autorités locales étrangères7.

Dans ces conditions, il semble donc bien que la coopération décentralisée est une possibilité ouverte de plein droit aux groupements de collectivités territoriales. Cependant, qu’elle soit possible ne renseigne pas sur sa réalité. Il conviendra donc d’en apprécier la réalité afin de tenter de répondre à l’interrogation relative à l’avenir de l’action extérieure

La possibilité d’une action extérieure des groupements de collectivités territoriales

Au vu du droit applicable à l’action extérieure des collectivités territoriales « et leurs groupements », deux questions se posent légitimement : Quels groupements sont visés ? Quelles formes d’action extérieure et de coopération leur sont ouvertes ? Chacune de ces questions est sous-tendue par une interrogation plus large : y a-t-il des particularités ou des spécificités propres aux groupements par opposition au régime applicable aux collectivités territoriales stricto sensu ? À l’examen du cadre juridique actuel de l’action extérieure des collectivités territoriales, il apparaît que les groupements en sont considérés comme des acteurs indéterminés et que les possibilités d’action qui leur sont ouvertes sont indifférenciées.

Les groupements de collectivités, acteurs indéterminés de la coopération décentralisée

Que ce soit à la lettre des textes ou dans leurs non-dits, les groupements apparaissent certes comme des acteurs de la coopération décentralisée mais des acteurs indéterminés.

La lettre des textes : des groupements englobés dans les acteurs de l’action extérieure

L’article L. 1115-1 du CGCT, qui constitue aujourd’hui le cadre général de l’action extérieure des collectivités territoriales, tel qu’il a été posé par la loi ATR de février 19928, remanié par la loi dite Thiollière de 20079 et dernièrement complété par la loi du 4 août 202110, énonce, dans son premier alinéa, que « dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. […] » 11. L’alinéa 2 précise ensuite que « À cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. […] »12. Il apparaît donc qu’il n’y a dans le cadre général aucune disposition spécifique ou propre aux groupements. Ceux-ci ne sont pas ignorés ; ils sont bien cités par la loi. Mais ils sont simplement « accolés » aux collectivités territoriales dans les dispositions du code. Les articles suivants du code prévoient des dispositifs particuliers de coopération et d’action extérieure. Ils comportent, eux, des dispositions spécifiques aux groupements ou, du moins, qui les visent explicitement en considération de la personne publique détenant la compétence visée. Issu de la loi dite Oudin Santini de 200513, l’article L. 1115-1-1 vise par exemple « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement ou du service public de distribution d’électricité et de gaz » 14. De la même façon, l’article L. 1115-2 concerne « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes compétents en matière de collecte et de traitement des déchets des ménages »15. Dernier né de ces dispositions permettant des actions à hauteur de 1 % des budgets de services publics visés, l’article L. 1115-3 s’applique aux communes continuant à organiser des services de mobilité et aux « autorités organisatrices de la mobilité en application du I de l’article L. 1231-1 du code des transports »16. Les groupements ne sont donc pas ignorés par le législateur. Ils font globalement et indistinctement partie des acteurs de l’action extérieure.

Les non-dits de la loi : l’absence d’individualisation des groupements

Quels sont les groupements de collectivités territoriales visés par la loi ? Sont-ils identifiés et individualisés au regard de l’hétérogénéité de la catégorie ? La réponse varie selon qu’il s’agit du dispositif général ou des dispositifs sectoriels dits 1 %. Dans le dispositif général — force est de constater que rien n’est spécifié dans le dispositif général, tel qu’il est posé par l’article L. 1115-1 du CGCT. Dès lors que la loi énonce sans autre précision ou délimitation que ce sont « les collectivités territoriales et leurs groupements » qui peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire, il convient de se rapporter à l’article du code qui définit — ou plutôt énumère — les groupements, ainsi qu’il a été vu plus haut. Potentiellement, donc, tous les groupements sans exclusion peuvent accéder à l’action extérieure.

Dans les dispositifs sectoriels dits 1 % — Quelques particularismes peuvent toutefois être relevés dans les dispositifs spécialisés ou, du moins, dans les dispositions qui encadrent l’action extérieure sectorielle. Le CGCT par ses articles L. 1115-1-1, L. 1115-2 et L. 1115-3 visent explicitement certains groupements de collectivités territoriales :

- les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement ou du service public de distribution d’électricité et de gaz ;

- les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes compétents en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers ;

- Les autorités organisatrices de la mobilité au sens du code des transports c’est-à-dire « Les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole de Lyon, les communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales qui n’ont pas mis en œuvre le transfert prévu au second alinéa du II du présent article [NDA : à la région], les autres communes au plus tard jusqu’au 1^er juillet 2021, les communautés de communes après le transfert de la compétence en matière de mobilité par les communes qui en sont membres, les syndicats […] et les pôles d’équilibre territorial et rural […], après le transfert de cette compétence par les établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres »17.

Les dispositifs sectoriels pourraient laisser croire que l’action extérieure des groupements est réservée, par exemple, aux EPCI à fiscalité propre, en lieu et place des communes. Il n’en est rien. Le législateur ne vise pas certains groupements en particulier à l’exclusion des autres, les EPCI à fiscalité propre par exemple à l’exclusion de syndicats. Il se contente de reconnaître une modalité d’action extérieure sectorielle à la personne publique locale titulaire de la compétence correspondante, qu’elle le soit en vertu de la loi ou d’un transfert de compétences par les membres du groupement, quelle que soit la nature du groupement compétent à ce titre : EPCI à fiscalité propre ou syndicats intercommunaux principalement, mais aussi syndicats mixtes et PETR18. Les groupements sont donc englobés dans les dispositions relatives à l’action extérieure des collectivités mais ils ne sont pas, pour autant, ni véritablement identifiés, ni surtout individualisés.

Les possibilités indifférenciées d’action extérieure ouvertes aux groupements de collectivités

Quelles formes d’action extérieure sont ouvertes à ces groupements de collectivités territoriales ? Pour répondre à cette question, on peut s’intéresser, d’une part, aux domaines de l’action extérieure des groupements et, d’autre part, aux moyens de celle-ci.

Les domaines de l’action extérieure des groupements

La question ici est de déterminer si certains domaines sont réservés aux groupements ou, à l’inverse, exclus pour ceux-ci. De manière générale, le dispositif général de l’article L. 1115-1 (al. 1^er) du CGCT prévoit trois domaines d’action extérieure : la coopération, l’aide au développement et l’aide humanitaire. Tout cela, éclairé désormais par les objectifs de développement durable (ODD) posées dans le programme de développement durable à l’horizon 2030 adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 25 septembre 2015.

Ces trois domaines ne coïncident pas avec des compétences des groupements de collectivités territoriales. Seules les métropoles reçoivent expressément de la loi une compétence d’action extérieure et ce, seulement au titre de la coopération transfrontalière : « Afin de renforcer et de développer ses rapports de voisinage européen, la métropole peut adhérer à des structures de coopération transfrontalière telles que visées aux articles L. 1115-4,1115-4-1 et L. 1115-4-2 du présent code »19.

En tant qu’établissements publics, dont les compétences et attributions sont déterminées par leur spécialité, les groupements sont-ils limités en matière d’action extérieure ? La réponse est clairement négative, sans aucune ambiguïté depuis 2007. En effet, par la loi Thiollière, groupements comme collectivités territoriales ont reçu une compétence « générale » d’action extérieure. Cela signifie qu’ils n’ont pas à démontrer le rattachement de leurs projets de coopération ou d’aide au développement, selon leur objet, à une attribution expresse de compétence issue de la loi ou, plus largement, à un intérêt public local (c'est-à-dire une affaire locale au sens de la « clause générale de compétence »). Les groupements ne se démarquent donc pas là non plus des collectivités.

Il en va de même, encore une fois, de l’action extérieure dans les domaines spécialisés (service public de distribution eau, énergie, déchets ménagers, mobilité) : peuvent agir les collectivités ou les groupements selon le titulaire de la compétence. Il n’y a donc pas de domaines réservés par principe aux groupements et pas de domaines exclus non plus. Qu’en est-il alors des moyens ?

Les moyens de l’action extérieure des groupements

La question est ici symétrique de la précédente : les groupements disposent-ils des mêmes moyens d’action extérieure que les collectivités territoriales ? L’action extérieure peut être mise en œuvre par plusieurs moyens que l’on peut schématiquement présenter. L’instrument privilégié par le législateur est celui de la convention, comme le démontre l’article L. 1115-1 al. 2 : « A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères ». Elle permet de fixer les modalités de l’intervention extérieure de la collectivité française en accord avec son homologue étrangère. Mais d’autres moyens sont envisageables : l’action informelle (comme le jumelage), l’action unilatérale, par exemple par l’attribution d’une aide humanitaire d’urgence, et même une convention plus complète ayant pour but de créer un organisme juridique. Dans cette dernière hypothèse, la loi prévoit explicitement certaines structures de coopération. Les collectivités et leurs groupements peuvent ainsi adhérer à un organisme public de droit étranger20 ou, dans le cadre plus spécifique de la coopération transfrontalière, à un groupement local de coopération transfrontalière dénommé district européen21 ou à un groupement européen de coopération territoriale de droit français22.

Aucun de ces instruments, convention ou organisme de droit public, n’est exclu pour les groupements : soit la loi les vise indistinctement, soit elle leur attribue explicitement compétence. Par exemple, « le pôle métropolitain peut adhérer aux groupements définis aux articles L. 1115-4 à L. 1115-4-2. »23. La loi ne prévoit donc pas d’exclusive quant aux moyens dont disposent les groupements pour mettre en œuvre des projets d’action extérieure.

Les groupements sont traités par le législateur comme les collectivités territoriales : ils peuvent mettre en œuvre une action extérieure qui leur est propre dans les mêmes domaines et à l’aide des mêmes moyens et instruments que celles-ci.

Cette première approche si elle atteste de la possibilité, qui pouvait paraître incertaine à première vue, d’une action extérieure des groupements de collectivités territoriales ne renseigne en rien sur la réalité de celle-ci. C’est donc ce qu’il convient maintenant d’explorer.

La réalité de l’action extérieure des groupements de collectivités territoriales

En janvier 2012, dans un colloque organisé déjà par l’Université de Toulouse 1 Capitole, pour célébrer les 20 ans de la coopération décentralisée depuis la loi ATR24, le professeur Nicolas Kada relevait justement que « le droit ne permet de cerner que très partiellement et imparfaitement la réalité de l’action internationale des collectivités territoriales »25. Il en va très exactement de même en ce qui concerne les groupements de collectivités territoriales : si le droit atteste bien de la possibilité d’une action extérieure des groupements de collectivités territoriales, il ne rend en rien compte de sa réalité et encore moins de son avenir, alors que le titre de l’actuel colloque invite justement à s’interroger sur une potentielle « diplomatie territoriale ». On peut donc d’abord s’intéresser à la réalité, ou du moins ce que l’on peut en percevoir, de l’action extérieure des groupements de collectivités territoriales pour tenter ensuite de répondre à l’interrogation sur l’avenir de celle-ci : coopération décentralisée ou véritable diplomatie territoriale ?

Quelle réalité aujourd’hui de l’action extérieure des groupements de collectivités territoriales ?

Réalité visible ou au moins « perceptible » de l’action extérieure des groupements, devrait-on dire ! En effet, cette action extérieure des groupements de collectivités a peu de visibilité. Quelques éléments d’illustrations, tirés de l’Atlas de la coopération décentralisée et du rapport annuel sur l’aide publique au développement, peuvent malgré tout donner à voir l’action extérieure des groupements.

Une faible visibilité faute de représentation institutionnelle notable

Deux constats illustrent cette faible visibilité des groupements en matière d’action extérieure. En premier lieu, les groupements de collectivités territoriales ne bénéficient pas d’une représentation notable dans la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD). Le législateur a choisi de créer « une Commission nationale de la coopération décentralisée qui établit et tient à jour un état de l'action extérieure des collectivités territoriales. Elle favorise la coordination entre l'État et les collectivités territoriales et entre les collectivités territoriales et peut formuler toute proposition relative à l'action extérieure des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales et leurs groupements transmettent à la commission les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions »26.

La composition et Les règles de fonctionnement de la CNCD sont détaillées par des dispositions réglementaires27. Son président est le Premier ministre ou, en son absence, le ministre des affaires étrangères. Elle comprend, en outre, 44 membres répartis comme suit :

-                14 représentants des collectivités territoriales et d’associations dont l’objet est relatif à l’action extérieure des collectivités territoriales (voix délibérative)

-                14 représentants de l’État (voix délibérative)

-                12 représentants d’établissements publics, d’associations ou d’organismes ayant une activité en relation avec l’action extérieure des collectivités territoriales ou la francophonie (voix consultative)

-                4 personnalités qualifiées dans le domaine du développement local et de la coopération internationale (voix consultative).

Aucune représentation propre ne semble donc expressément prévue pour les groupements de collectivités territoriales. Alors que les textes législatifs mentionnent toujours indifféremment « les collectivités territoriales et leurs groupements », tel n’est pas le cas dans les dispositions réglementaires relatives à la CNCD. Au titre des représentants des collectivités, elle comprend ainsi, à l’heure actuelle, des représentants des trois grandes associations nationales d’élus locaux (AMF, ADF, ARF) et des représentants d’associations spécialisées en matière internationale (Cités Unies France et l’Association Française du Conseil des Communes et Régions d’Europe-AFCCRE).

Une disposition réglementaire, toutefois, prévoit une représentation pour un seul type de groupement. L’article R. 1115-9, qui détaille la liste des représentants des collectivités à la CNCD, prévoit, parmi les 14 représentants des collectivités et associations, « un représentant des groupements de communes proposé par l'Association des maires de France ». Seuls les « groupements de communes » sans autre précision (syndicats intercommunaux ? EPCI à fiscalité propre ?) sont ainsi représentés à la CNCD. Et ils ont, en son sein, un poids mineur avec un seul représentant (1 sur 44 membres au total, 1 sur 28 membres avec voix délibérative).

En deuxième lieu, les groupements ne bénéficient pas non plus d’une identification claire et d’une individualisation efficace dans l’Atlas de la coopération décentralisée. La CNCD a pour mission, en vertu de la loi, d’établir et de tenir à jour un état de l'action extérieure des collectivités territoriales. Cette mission se manifeste sous la forme d’un « atlas » : l’Atlas français de la coopération décentralisée et des autres actions extérieures,28. En son sein, la recherche d’actions de coopération est possible par « type de collectivité territoriale ». Sous cette entrée, se trouvent : commune, conseil départemental, conseil régional et, enfin, « structure intercommunale ». Là aussi, le type de groupement est indéterminé ou, plus exactement, circonscrit aux intercommunalités sans autre précision.

Des illustrations rendant perceptible l’action extérieure des différents groupements

L’Atlas est un outil utile pour se forger une image de la réalité de l’action extérieure locale. Il permet de recueillir aussi bien des éléments chiffrés que des illustrations sur les groupements qui mènent des actions de coopération (et des domaines dans lesquels ils interviennent). Dans le même ordre d’idées, le rapport annuel sur l’aide publique au développement (APD) des collectivités territoriales fournit aussi de précieuses informations qui s’avèrent un peu différentes29. Les collectivités (et leurs groupements) ont, en effet, l’obligation de déclarer annuellement les montants consacrés à l’aide publique au développement. Cependant, toutes et tous ne le font pas. Les chiffres sont donc fiables sous cette réserve. Et cette déclaration concerne essentiellement les aides financières et non les autres formes d’action extérieure (jumelage, etc.).

Quelques éléments chiffrés

Dans l’Atlas, sous l’entrée « structure intercommunale », sont disponibles des données en nombre de projets. Il en ressort que les projets d’action extérieure des groupements de collectivités représentent un peu moins de 16 % des projets de partenariat et autres actions extérieures « des collectivités » dans leur ensemble. Sont ainsi recensés, en 2021, 1 071 partenariats noués par des « structures intercommunales » représentant 15,6 % du total des partenariats : plus que les départements (14 %) mais moins que les régions (16 %) et beaucoup moins que les communes évidemment (53,44 %). Par contre, si l’on se penche sur les montants de l’aide publique au développement, grâce au rapport annuel 2020, l’action des groupements, avec 12 millions d’euros, représente près d’un quart du montant total (24 %) c'est-à-dire plus que les 23 villes de plus de 100 000 habitants (10 millions €). Peu nombreux, les projets d’action extérieure des groupements sont donc très importants financièrement.

Quelques exemples de groupements engagés dans une action extérieure

L’examen des données de l’Atlas tenu à jour par la CNCD ainsi que les illustrations données par le rapport annuel sur l’APD permettent d’identifier des métropoles, des communautés d’agglomération et de communes, des syndicats intercommunaux, peu de syndicats mixtes. On trouve aussi recensée dans l’Atlas une entente interdépartementale engagée dans un projet d’action extérieure : l’Entente Interdépartementale des Causses et des Cévennes en Occitanie (qui unit quatre départements : Aveyron, Gard, Hérault, Lozère)30. D’après l’Atlas toujours, les 10 « structures intercommunales » menant le plus grand nombre de projets sont deux métropoles (Bordeaux et Brest), deux communautés d’agglomération (La Rochelle, Pôle Azur Provence), deux communautés urbaines (Nantes et Dunkerque), le « Grand Lyon » (c'est-à-dire la métropole de Lyon qui est, juridiquement, non pas un groupement mais une collectivité à statut particulier, créé par la loi), et deux syndicats mixtes (le SEDIF31 et le SIAAP32). On relève aussi dans l’Atlas que le Service Public de l’Assainissement francilien avec ses 92 projets se classe dans le « top 10 » des collectivités toutes catégories confondues menant le plus de projets à l’international33. Il faut dire que ce syndicat réunit quatre départements et 180 communes réparties sur quatre autres départements et se présente comme « le seul syndicat interdépartemental d’assainissement des eaux en Europe »34. Son étendue territoriale et, partant l’ampleur de son budget, facilite certainement ses projets d’action extérieure. Sur le plan du montant de l’aide publique au développement, le SIAAP et le SEDIF sont les plus gros contributeurs. À eux deux, ils cumulent 13,3 % de l’APD soit autant que la ville de Paris35. Le rapport annuel 2020 sur l’APD souligne d’ailleurs que « trois syndicats franciliens et la métropole du Grand Lyon constituent près de 80 % de l’APD de la catégorie » (des groupements)36.

Quel avenir pour l’action extérieure des groupements de collectivités territoriales ?

L’action extérieure des groupements de collectivités est aujourd’hui une réalité plus que tangible attestée par ces exemples concrets. Quels sont ses domaines privilégiés aujourd’hui et dans quel sens pourra-t-elle se développer dans le futur ?

Les domaines privilégiés de l’action extérieure des groupements aujourd’hui

De manière générale, le secteur « n° 1 » de l’aide publique au développement des collectivités et de leurs groupements est aujourd’hui l’eau et l’assainissement (25 % de l’APD en montant des aides octroyées)37. Et ce secteur d’intervention est en première position depuis 2016. Le fait que les deux plus gros contributeurs en ce domaine soient des syndicats est révélateur du rôle des groupements. Dans le classement retenu par la CNCD dans son atlas, la thématique des projets de coopération menée par les structures intercommunales qui revient le plus souvent est celle intitulée « Environnement climat énergie » (364 projets) suivie par la thématique « Économie durable » (247 projets). L’examen plus fin des sous-thématiques montre que dans cette catégorie « Environnement climat énergie », deux sous-thématiques dominent : « infrastructures, équipements et manifestations culturelles » (26,51 %) et « eau et déchets » à presque 25 %. Pour l’instant, la sous-thématique « aménagement du territoire et transports » concerne moins de 6 % des projets. Mais l’intervention de la loi du 4 août 2021 qui a dupliqué le procédé du « 1 % du budget » des services eau, assainissement ou déchets pour les services de mobilité devrait conduire à un accroissement certain de cet axe d’action extérieure des groupements. Le rapport annuel sur l’APD relève bien cette « montée en puissance » des groupements qui coïncide avec une baisse de la part des départements et des régions entre 2015 et 201838. L’action extérieure des groupements apparaît ainsi comme un phénomène récent (du début des années 2000, et même vraisemblablement postérieur à 2005 avec la loi Oudin Santini et le 1 % eau), en pleine croissance, mais sectoriel, limité aux dispositifs particuliers de 1 % des budgets de certains services publics locaux (eau, assainissement, déchets, et désormais mobilité).

Les perspectives d’évolution de l’action extérieure des groupements de collectivités

L’action extérieure des groupements de collectivités a toute chance de poursuivre ce fort développement dans les années à venir. Cette montée en puissance se fait en parallèle de l’accroissement de la taille des intercommunalités et de l’augmentation du nombre de leurs attributions. D’une part, le législateur a poursuivi un double objectif de couverture intégrale du territoire français par des EPCI à fiscalité propre (communautés et métropoles) et d’augmentation de leur taille (en rehaussant le seuil de population pour leur constitution). Les intercommunalités sont donc plus grandes et regroupent désormais toutes les communes de France. D’autre part, ce mouvement institutionnel et géographique s’est accompagné de l’attribution de nouvelles compétences aux EPCI à fiscalité propre. Cette évolution est tout à fait notable, par exemple, dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. À horizon 2026, le service public de distribution d’eau et d’assainissement devient une compétence obligatoire de toutes les communautés. Désormais, ce sont donc elles qui prennent ou prendront en charge les projets de coopération décentralisée dans ce domaine. Le rapport sur l’APD relève d’ailleurs que « la taille et le degré de spécialisation » des acteurs « semblent constituer des atouts majeurs » de l’action extérieure39.

Plus largement, les intercommunalités étant devenues « coordinatrices de la transition énergétique », avec la loi Transition énergétique de 201540, et la lutte contre le réchauffement climatique ne pouvant être qu’une action globale et concertée, les actions de coopération des intercommunalités déjà dominante dans ce domaine devraient mécaniquement se développer.

L’évolution de l’action extérieure des groupements, et particulièrement des intercommunalités à fiscalité propre, métropoles et communautés, devrait donc être symétrique, ou parallèle, de celle de l’évolution de la répartition des compétences entre communes et intercommunalités. En outre, la multiplication, depuis 2005, des dispositifs spécialisés de coopération, comme « le 1 % mobilité » nouvellement créé, renforce cette dynamique d’investissement des groupements dans l’action extérieure, car les secteurs visés relèvent de plus en plus largement des intercommunalités et de domaines vitaux pour les populations qui bénéficient de l’APD (eau, assainissement…).

Cependant, cette spécialisation des domaines d’intervention des groupements soulève des interrogations sur l’évolution à plus long terme. La question qui demeure ainsi encore en suspens est celle de savoir si ces actions « spécialisées » des groupements vont les conduire à développer plus largement une forme de diplomatie territoriale. Cette évolution nous semble dépendre du statut et de la reconnaissance de ces groupements. S’ils acquièrent une identité propre, via une reconnaissance institutionnelle en droit interne notamment, ils pourront plus aisément développer en leur nom une forme de diplomatie territoriale. Tant qu’ils ne resteront que des « groupements », le pas restera difficile à franchir. L’action extérieure des collectivités leur permet d’exprimer leur « personnalité », leur identité et aux élus locaux de mettre en œuvre leurs projets politiques. Il y a donc une identité à forger pour les intercommunalités, en particulier, et les groupements dans leur ensemble. Mais ne parle-t-on pas d’une « diplomatie de l’eau » ?

Si la tonalité de cette présentation semble assez négative (acteurs indéterminés, actions indifférenciées, faible visibilité…), cette impression ne doit pas tromper. Au terme de cette étude, il apparaît que les groupements sont très engagés dans l’action extérieure et les actions de solidarité internationale. Si les dispositifs semblent indifférenciés, c’est parce que le législateur traite les groupements à égalité avec les collectivités territoriales et non parce qu’il les ignore ou minore leur importance en matière d’action extérieure. Et même au contraire ! Les interventions législatives de ces dernières années sont plutôt empreintes de pragmatisme de la part du législateur. Ainsi, les groupements de collectivités ont accès au dispositif général et traditionnel. Mais, en plus, les dispositifs spécialisés de 1 % des budgets des services publics concernés sont un levier très fort d’intervention pour les groupements en particulier.

On peut en tirer un enseignement plus large en matière de droit des collectivités territoriales. Il nous semble que dans le monde de l’action extérieure des collectivités territoriales et de la coopération décentralisée, les groupements de collectivités sont considérés à égalité avec celles-ci. La distinction entre des collectivités territoriales « de plein exercice », constitutionnellement reconnues et protégées, et des groupements, qui seraient de simples établissements publics limités à une spécialité, n’a pas de sens dans ce domaine. Cela illustre donc la nécessité désormais urgente de mettre en adéquation le statut juridique des groupements avec la réalité de leurs compétences et de leurs actions.

M. D

Phrases loupes (indications graphiste)

Les groupements apparaissent comme des acteurs de la coopération décentralisée mais des acteurs indéterminés.

Les dispositifs sectoriels pourraient laisser croire que l’action extérieure des groupements est réservée, par exemple, aux EPCI à fiscalité propre, en lieu et place des communes. Il n’en est rien.

Il n’y a pas de domaines réservés par principe aux groupements et pas de domaines exclus non plus.

Les groupements sont traités par le législateur comme les collectivités territoriales : ils peuvent mettre en œuvre une action extérieure qui leur est propre dans les mêmes domaines et à l’aide des mêmes moyens et instruments que celles-ci.

Réalité visible ou au moins « perceptible » de l’action extérieure des groupements, devrait-on dire ! En effet, cette action extérieure des groupements de collectivités a peu de visibilité.

Les projets d’action extérieure des groupements de collectivités représentent un peu moins de 16 % des projets de partenariat et autres actions extérieures « des collectivités » dans leur ensemble.

De manière générale, le secteur « n° 1 » de l’aide publique au développement des collectivités et de leurs groupements est aujourd’hui l’eau et l’assainissement (25 % de l’APD en montant des aides octroyées).

L’action extérieure des groupements de collectivités a toute chance de poursuivre ce fort développement dans les années à venir. Cette montée en puissance se fait en parallèle de l’accroissement de la taille des intercommunalités et de l’augmentation du nombre de leurs attributions.

La question qui demeure ainsi encore en suspens est celle de savoir si ces actions « spécialisées » des groupements vont les conduire à développer plus largement une forme de diplomatie territoriale. Cette évolution nous semble dépendre du statut et de la reconnaissance de ces groupements.

https://pastel.diplomatie.gouv.fr/cncdext/dyn/public/atlas/accesMonde.html [consulté le 16/11/2021]

https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/action-exterieure-des-collectivites-territoriales/aide-publique-au-developpement-apd-des-collectivites/article/rapports-annuels-sur-l-aide-publique-au-developpement-des-collectivites [consulté le 16/11/2021]