L’action publique et les imaginaires citoyens
La fabrique démocratique des cahiers de doléances (2018-2019)
Les cahiers de doléances de 2018-2019 permettent-ils de définir un imaginaire politique français au XXIe siècle ? Quelles représentations et attentes de la politique les citoyens se font-ils ? Quelles idées neuves et quelles valeurs guident leurs engagements ? Et comment cela peut-il nourrir l’action publique locale ? Analyser cette trace documentaire inédite de l’expression citoyenne contemporaine permet de relier imaginaires citoyens et agir politique.
Des doléances
Pourquoi faire ? Dans quel but ?
Faire avancer les choses.
Lesquelles ?
Prendre conscience...
De qui ?
Aurons-nous un avenir ?
Sur quoi peut-on agir ?
Quels sont nos besoins ?
Des doléances pour quoi faire ?
Cette contribution d’un homme de 63 ans habitant à Eysines (Gironde) pose toutes les questions qu’une institution, qui plus est une collectivité locale, peut se poser lorsqu’elle souhaite se saisir des cahiers de doléances qu’elles ont souvent elles-mêmes mis en place.
En effet, les cahiers de doléances sont d’abord nés sur les ronds-points, dès novembre 2018, sans prise en main par des organisations syndicales. Puis, en décembre 2018, l’Association des Maires d’Île-de-France (AMIF) et l’Association des Maires Ruraux de France (AMRF) mettent en place des registres pour leurs administrés soucieux de renouer un dialogue de confiance à l’échelon local face à un pouvoir exécutif très vertical. Cette opération « mairie ouverte » dure plusieurs semaines. Enfin, le Président de la République prenant connaissance de cette opération, décide d’intégrer au Grand débat national des « cahiers d’expression citoyens » à partir de janvier 2019.
Faire (re)vivre le matériau démocratique des cahiers
Reconnaître et utiliser les propositions citoyennes à la hauteur de leur contenu ne fait, à quelques exceptions près, pas débat. Pourtant, l’absence de financement de l’État pour mener analyse à l’échelle du pays, sur la base d’un corpus correctement numérisé aux Archives nationales1, laisse le sentiment que leur contenu est mis sous clef.
Comme l’ont exprimé à plusieurs reprises les chercheurs et élus locaux engagés, la priorité est de « financer leur inventaire général afin que toutes les informations confidentielles en soient complètement extraites, puis de les imprimer ou les rendre gratuitement accessibles en ligne, par une plateforme numérique élaborée avec des archivistes et des spécialistes des humanités numériques2. »
Faute d’engagement financier de l’État, responsable de la recherche et de ce dispositif national qu’il a souhaité mettre en place, certaines collectivités locales ont fait le choix d’investir sur cette matière, voyant là un moyen d’assumer leur devoir de redevabilité et d’en faire un outil remobilisation citoyenne dans une pratique démocratique renouvelée.
C’est le cas en Gironde, département qui a été l’un des épicentres du mouvement des Gilets jaunes et où les doléances sont les plus nombreuses. La recherche citoyenne participative, initiée à la demande des citoyens est organisée au Centre Émile Durkheim. Ce sont ses premiers résultats qui ont encouragé le Conseil départemental à s’engager dans une démarche pionnière : le financement d’une thèse CIFRE confiée à Samuel Noguera3 pour disposer d’une lecture territorialisée des attentes et perceptions des habitants des territoires girondins pendant le mouvement des Gilets jaunes et le Grand débat national4.
« Nous devons prendre notre part comme les citoyens ont pris la leur au processus de délibération démocratique en contribuant aux cahiers de doléances. C’est une question de redevabilité et de considération de la parole citoyenne à la hauteur de ce qu’elle est : un socle de notre nation solidaire. », Jean-Luc Gleyze, président du département de la Gironde
La reconnaissance du primat citoyen est essentielle. La collectivité s’en saisit pour en prolonger et en amplifier la dynamique. Au-delà du contenu même des cahiers de doléances, la méthode mise en œuvre pour les analyser est aussi d’un grand intérêt : elle donne à voir une nouvelle manière de faire démocratie reliant citoyens, recherche publique et volonté politique, coopérant dans un but commun. Ce partenariat5 entre en résonnance et complète l’étude engagée par le Département de la Gironde sur la « crise » de la représentation et l’expression d’une forte demande démocratique dans la société française.
Un aparté. La recherche publique, en plus de sa pertinence permet aussi aux collectivités de mener cette tâche à un coût qui ne sera jamais celui des cabinets privés, acteurs de la civic tech, par ailleurs friands des données récoltées. Justement, la recherche publique garantit la sécurisation des données personnelles. Leur confidentialité est fondamentale, plus encore dans le cas des cahiers de doléances contenant des détails d’ordre privé, pouvant amener à des répressions, exclusions, exploitations commerciales. C’est un enjeu de sécurité démocratique et de respect du droit individuel. Ces deux éléments sont liés alors que la sobriété budgétaire publique est exigée et que les appétits des GAFAM menacent nos démocraties.
L’étude exhaustive et contextuelle, au plus près des territoires, des doléances et propositions contenues dans les cahiers girondins appelle à élargir la coopération entre les acteurs des politiques publiques locales associées (ici les Conseils départementaux) et les Archives départementales, les scientifiques et les citoyens. L’ambition est commune : valoriser ces cahiers qui revêtent une dimension patrimoniale forte et contribuer à la diffusion du contenu et des connaissances relatives aux cahiers de doléances vers la société.
Un projet récemment lancé6 structure les recherches scientifiques menées dans chacun des départements en Nouvelle-Aquitaine. Comme c’est le cas en Gironde, cette initiative place les contributions aux cahiers au cœur de l’émergence de solutions aux crises démocratiques, sociales et environnementales que nous traversons.
Une approche intégrée de la parole citoyenne dans l’action publique locale
L’intérêt de croiser l’expérience politique sensible et sensée des citoyens avec l’analyse universitaire c’est de pouvoir réinterroger la citoyenneté depuis le territoire, des campagnes aux villes et objectiver les « sentiments » pour mieux les aborder sans jugement ni culpabilisation.
Nous parlons beaucoup de sentiment d’abandon, de déclassement, de désenchantement, de relégation, de disparition des services publics, de besoin de sécurité, de scepticisme vis-à-vis des mesures écologiques… Qu’en est-il vraiment ? Comment cet imaginaire, parfois « décliniste », est entretenu ou contredit par des faits ? Et comment en formuler un autre, plus positif, pour que l’ensemble de la population puisse prendre sa part dans sa construction et sa réalisation ?
Les analyses statistiques, linguistiques, et surtout l’approche territoriale offrent des données objectives et communes pour servir de socle à une conversation démocratique apaisée. C’est aussi une forme d’éducation populaire ouvrant d’autres espaces d’action et de délibération, hors du seul temps des élections.
Plutôt que « d’user » les citoyens à travers une multiplicité d’instances participatives, l’intérêt est ici de reconnaître et utiliser l’existant (les cahiers de doléances) pour faire avancer ensemble les politiques publiques. Il en va aussi de la nécessité de rendre une dignité aux citoyennes et citoyennes qui ont contribué sur de nombreux sujets, faisant la preuve d’une connaissance de la vie publique, parfois très précise, et de la volonté d’y prendre sa part.
Que ce soit pour revoir l’aménagement du territoire ; pour travailler autour d’enjeux locaux à partir d’une analyse thématisée des doléances en fonction de ce qui s’approche le plus des compétences départementales (insertion, éducation, mobilité, handicap, partage de l’eau, risques naturels, pouvoir de vivre…) ; pour renforcer ou tisser des partenariats inter-institutions pour les rapprocher des citoyens comme l’initiative récente du Département de la Gironde avec l’ARS Nouvelle-Aquitaine et le CESER Nouvelle-Aquitaine autour de la démocratie en santé ; les cahiers de doléances sont une formidable matière pour aborder des mesures qui peuvent légitimement faire débat et trouver les compromis nécessaires à leur acceptation.
En Gironde, cela se traduit déjà par la création du Droit d’interpellation local et citoyen7 (DILC), réponse directe à une revendication majeure dans les doléances : le Référendum d’Initiative Citoyenne (RIC). Porté par le Département de la Gironde, son règlement a été co-construit avec des citoyennes et citoyens. Il permet à tout girondin ou girondine de 11 ans et plus, de déposer une idée, un sujet ou un problème en lien avec les compétences départementales. De la votation à la médiation jusqu’à la validation, c’est un véritable processus de délibération qui donne la possibilité d’identifier des interlocuteurs pour discuter des solutions qui seront plus légitimes aux habitants et travailler à les mettre en place.
L’expérimentation de l’approche intégrée de la parole citoyenne dans l’action publique départementale consiste donc à mettre en regard les sentiments et le réel soit pour les confirmer et agir en conséquence, soit pour les infirmer et renforcer la communication publique sur les services existant. Dans un cas comme l’autre, les cahiers de doléances sont l’occasion d’évaluer et repenser les relations entre les citoyens, leurs élus et leurs institutions pour élaborer un modèle démocratique nouveau qui donne sa juste place à la délibération citoyenne.
« Aurons-nous un avenir ? »
« Aurons-nous un avenir ? Sur quoi peut-on agir ? Quels sont nos besoins ? », interrogeait en introduction la doléance de l’habitant d’Eysines. Ces trois questions sollicitent pleinement notre capacité à nous imaginer un futur au-delà de l’imaginaire du développement fondé sur la poursuite de la croissance du Produit Intérieur Brut (PIB). Dans l’urgence démocratique du contexte de rédaction des cahiers de doléances s’est révélé l’imaginaire sensible et puissant de citoyens qui cherchent, questionnent et repensent la démocratie depuis leur condition sociale, culturelle, géographique ou professionnelle.
L’exercice permet aussi de passer du temps des constats (divisions, tensions, inégalités, déclassements, angoisses…) à celui des solutions (autonomie, stabilisation des revenus, réforme de l’entreprise, nouveaux outils démocratiques…), afin de proposer des voies de négociations exigeantes à toutes les échelles et sortir du blocage institutionnel.
Véritable grille de lecture des imaginaires des territoires et du pays, de leur situation comme de leur devenir, les cahiers de doléances sont matière à penser et à agir pour une transformation juste et efficace de nos sociétés, alliant solidarités et écologies.
À l’échelle des collectivités locales comme à celle de l’État, étudier le contenu des cahiers de doléances c’est explorer un autre type de documentation, complémentaire des autres sources, une forme de discours politique citoyen qui énonce l’imaginaire politique des populations et leurs propositions pour faire en commun.
1 Il convient de distinguer les corpus numérisés entre février et mars 2019 dans le cadre du Grand débat national, des corpus de cahiers originaux, aux données fiables et accessibles dans chaque centre d’Archives départementales. Le corpus complet, disponible aux Archives nationales, regroupent des fichiers numérisés sur la base de photocopies effectuées en préfectures, et des transcriptions qui ont pâti de la rapidité des opérations et des divergences de traitement par les prestataires privés.
2 Collectif, « Restituer aux citoyens les cahiers de doléances de 2019, comme ceux de 1789, est une urgence démocratique », Le Monde, publié le 09 décembre 2024. https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/12/09/restituer-aux-citoyens-les-cahiers-de-doleances-de-2019-comme-ceux-de-1789-est-une-urgence-democratique_6437965_3232.html (dernière consultation le 16/09/2025).
3 Samuel Noguera, Les cahiers citoyens en Gironde (2018-2019). Une analyse socio-politique du dispositif et des doléances des Gilets jaunes et du Grand débat national, thèse de doctorat en science politique, sous la direction de Magali Della Sudda et Nicolas Patin, Bordeaux, 2022.
4 Le corpus est composé de 375 cahiers communaux (pour 535 communes en Gironde), complétés par des pétitions, des documents, comme des échanges préfectoraux. Cela représente 5 000 contributions uniques.
5 L’offre de doctorat proposée en science politique et histoire ouvre une collaboration tripartite entre le Conseil départemental, les Archives départementales et les laboratoires de recherche, en l’occurrence le centre Émile Durkheim, hébergé à l’IEP de Bordeaux et le Centre d’études des mondes moderne et contemporaine de l’université Bordeaux Montaigne.
6 Il s’agit du projet « DOLÉANCES – Des ronds-points aux cahiers citoyens, analyses textuelle et contextuelle des Cahiers de doléances (2018-2019) et des dynamiques de participation », coordonné par Magali Della Sudda, directrice de recherche au CNRS, affiliée à Centre Emile Durkheim à SciencesPo Bordeaux/
7 Pour en savoir plus : https://jeparticipe.gironde.fr/project/droit-dinterpellation-local-et-citoyen/presentation/presentation-de-la-demarche
